TSJ Regiones - Decisión

LA REPUBLICA BOLIVARIANA DE VENEZUELA
EN SU NOMBRE
EL TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIA

Juzgado Superior Agrario del Estado Guarico
San Juan de los Morros, 05 de octubre de 2010.
200° y 151°

EXPEDIENTE Nº JSAG-5328.

Visto que en el presente caso han trascurrido íntegramente los diez (10) días concedidos, sin que el Instituto Nacional de Tierras remitiera los antecedentes administrativos del caso, incumpliendo con la orden impartida por el Tribunal Superior Primero Agrario del Área Metropolitana de Caracas de fecha 13 de Junio de 2010 y por ejecución de la Resolución 2.008-0029 dictada por la Comisión judicial del TSJ en fecha 06 de agosto de 2.008, entró en funciones el 26 de Julio de 2.010 este Juzgado Superior Agrario de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico; aunado al hecho que no se puede continuar retardando la tramitación del presente caso, pasa a pronunciarse sobre la admisibilidad del mismo, no sin antes hacer las siguientes consideraciones:

Dispone la sentencia dictada en fecha 11 de julio de 2.007 por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, con ponencia del Magistrado Dr. HADEL MOSTAFÁ PAOLINI, publicada en fecha 12 de julio de 2.007, bajo el Nº 01257, expediente 2006-0694, al formular en el caso un obiter dictum en los siguientes términos sobre el valor probatorio de las copias certificadas de los antecedentes administrativos y el tiempo y modo para su control como medio de prueba:

“….Como punto previo, dada la importancia que reviste la remisión del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, considera prudente esta Sala realizar ciertas precisiones sobre el valor probatorio del expediente administrativo consignado por la Administración en juicio, la forma legal de impugnación de éste y las oportunidades procesales idóneas para su impugnación.

a) Del expediente administrativo en general.

En este sentido, aprecia la Sala que de conformidad con la acepción común contenida en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, por “expediente” debe entenderse el “Conjunto de todos los papeles correspondientes a un asunto o negocio. Se usa señaladamente hablando de la serie ordenada de actuaciones administrativas, y también de las judiciales…”. De igual forma, en la séptima acepción permitida por dicha Academia, “expediente” es un “Procedimiento administrativo en que se enjuicia la actuación de alguien”.
En España, según el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986 del 28 de noviembre de 1986, se define al expediente administrativo como “el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla”, disponiendo también que “los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación.
En nuestro país, si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no establece definición alguna de “expediente administrativo”, si regula esta figura, pudiendo resaltarse entre esa regulación, las disposiciones siguientes:

“Artículo 31: De cada asunto se formará expediente y se mantendrá la unidad de éste y de la decisión respectiva, aunque deban intervenir en el procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos autónomos.
Artículo 32: Los documentos y expedientes administrativos deberán ser uniformes de modo que cada serie o tipo de ellos obedezca a iguales características. El administrado podrá adjuntar, en todo caso, al expediente, los escritos que estime necesarios para la aclaración del asunto.
Artículo 34: En el despacho de todos los asuntos se respetará rigurosamente el orden en que estos fueron presentados. Sólo por razones de interés público y mediante providencia motivada, el jefe de la oficina podrá modificar dicho orden, dejando constancia en el expediente.
La administración racionalizará sus sistemas y métodos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medidas y procedimientos más idóneos.
Artículo 51: Iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que de lugar el asunto.
De las comunicaciones entre las distintas autoridades, así como de las publicaciones y notificaciones que se realicen, se anexara copia al expediente”. (Negrillas de la Sala)
De conformidad con las normas anteriormente transcritas, observa la Sala que el expediente administrativo puede definirse como el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste; es decir, el expediente es la materialización formal del procedimiento.
En atención a que el expediente conforma la materialización del procedimiento administrativo, es preciso que a fin de garantizar el derecho al debido proceso en sede administrativa, como lo preceptúa el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 eiusdem, el cual establece que “La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho” (subrayado de la Sala), los órganos administrativos al sustanciar los expedientes deben observar las normas previstas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que disponen la unidad, orden y secuencia en la cual se deben llevar dichos expedientes.
Ahora bien el criterio en el fallo parcialmente trascrito, implica que el expediente administrativo sólo puede ser producido por la Administración hasta el lapso de evacuación de pruebas, siempre y cuando lo haya anunciado en el lapso de promoción, ya que después de esa oportunidad no tendría que ha ser valorada por el juez contencioso administrativo.
No puede compartir esta Sala tal interpretación, puesto que tal y como se advirtiera, el expediente administrativo por el carácter central y fundamental que tiene dentro del proceso para el juez en la búsqueda de la verdad material, no puede concebirse dentro del binomio clásico del proceso civil como una prueba que sustenta el ataque o defensa de las partes en conflicto, ya que, precisamente, al tratarse la labor del juez contencioso administrativo de la determinación de la conformidad a derecho o no del acto administrativo que se pretende anular, dicho expediente puede consignarse en cualquier tiempo –antes de la sentencia claro está no aplicándosele las restricciones para su producción en juicio relativas a los instrumentos públicos y privados, previstas en el Código de Procedimiento Civil para este tipo de instrumentos (subrayado del tribunal). Así se declara.
No obstante lo expuesto, observa esta Sala que el hecho de que el expediente administrativo puede ser consignado en cualquier tiempo, no implica una autorización para que la Administración pueda retardar el cumplimiento de su obligación de consignar el referido expediente en autos, en la primera oportunidad en la que se le solicita, esto es, antes de la admisión del recurso contencioso administrativo y dentro del plazo previsto para ello. (Subrayado del tribunal)
En atención a que el expediente administrativo puede ser consignado en cualquier tiempo (subrayado del tribunal), lo que implica una matización del principio de concentración procesal, esta Sala a los fines de resguardar el derecho a la defensa y al debido proceso de los particulares interesados, considera necesario crear una oportunidad mediante la cual el recurrente pueda ejercer su derecho al control y contradicción de la prueba.
En este sentido, siempre y cuando el expediente llegue en una etapa posterior a la promoción de pruebas y hasta el acto de informes, por encontrarse las partes a derecho, quien desee impugnar el expediente administrativo lo deberá realizar dentro de los cinco (5) días siguientes a que conste en autos la remisión del expediente administrativo, para lo cual podrá abrirse si a juicio de la Sala la situación así lo amerita, una articulación probatoria de la prevista en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil.
En caso que el expediente administrativo fuese remitido después del acto de informes, el cual constituye el último acto procesal de las partes, como no puede ponerse en cabeza del particular la carga de revisar el expediente todos los días por una falta imputable al órgano administrativo, cuando la ley no dispone ninguna otra actuación, el lapso de cinco (5) días para la impugnación del expediente comenzará a computarse en el día inmediatamente siguiente a aquel en que conste en autos que el recurrente realizó alguna actuación, como por ejemplo, una diligencia solicitando sentencia.

En consecuencia, esta Sala a fin de resumir los criterios expuestos en este fallo, establece lo siguiente:

a) El expediente administrativo debe ser llevado correcta y ordenadamente foliado por el órgano administrativo que sustancie el expediente, en la forma prevista en el artículo 25 del Código de Procedimiento Civil.

b) Las nociones de “expediente administrativo” y “documentos administrativos” son distintas, en los términos expuestos en el presente fallo.

c) Dada la importancia del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, esta Sala ratifica su criterio en el sentido que su producción en juicio no está sometida a las reglas previstas en el Código de Procedimiento Civil, por lo que podrá ser valorado como prueba por el juez, aún si su consignación en autos se realiza después del acto de informes.

d) La forma de impugnar las copias certificadas del expediente administrativo, se rigen por el régimen dispuesto para la impugnación de las copias simples, previstas en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.

e) Las oportunidades de impugnación serán las siguientes: i) si el expediente llega antes del inicio del lapso de promoción o durante el mismo, la oportunidad de impugnación será dentro de los cinco días siguientes al vencimiento del lapso de promoción; ii) si llegase con posterioridad a la oportunidad anteriormente indicada y hasta el acto de informes, será dentro de los cinco días siguientes a su consignación en el expediente, en el entendido de que las partes estén a derecho y no esté paralizada la causa por cualquier motivo y; iii) si el expediente fuese consignado después de vista la causa, el lapso de los cinco días para la impugnación comenzará a computarse desde el día inmediatamente siguiente a que conste en autos cualquier actuación del recurrente. En los dos últimos casos, de ser necesario, se abrirá la articulación probatoria prevista en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil”.

Aunado a lo anterior, la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos contempla los requisitos formales exigidos para todo acto administrativo, a saber:

Artículo 18. Todo acto administrativo deberá contener:

….omissis…
4. Nombre de la persona u órgano a quien va dirigido.

5. Expresión sucinta de los hechos, de las razones que hubieren sido alegadas y de los fundamentos legales pertinentes.

(Fin de la cita)

Por su parte el artículo 73 ejusdem señala:

“Artículo 73. Se notificará a los interesados todo acto administrativo de carácter particular que afecte sus derechos subjetivos o sus intereses legítimos, personales y directos, debiendo contener la notificación el texto integro del acto, e indicar si fuere el caso, los recursos que proceden con expresión de los términos para ejercerlos y de los órganos o tribunales ante los cuales deban interponerse. (Subrayado del tribunal).
De las normas precedentemente expuestas, se desprende con claridad meridiana que la Administración Publica Nacional y en el caso sub iudice -la Administración Agraria- le corresponde la carga de notificar a todo interesado del contenido del acto administrativo dictado, inclusive a aquellos sujetos calificados por el aludido artículo 73 como interesados.
El Diccionario de la Real Academia Española, (edición electrónica) afirma sin lugar a vacilaciones, que se entiende por interesado 3. adj. Der. Dicho de una persona: Que ostenta un interés legítimo en un procedimiento administrativo y, por ello, está legitimada para intervenir en él. Acepción que aplicada al caso en concreto, hace que indefectiblemente recaiga sobre los hombros de la administración agraria el deber de indicar en el acto administrativo a todos los terceros –interesados- que fueron notificados o participaron en sede administrativa.
Una vez impugnado el acto administrativo éste debe valerse por si mismo, en el entendido que debe contener la identificación de aquellos terceros que fueron notificados o participaron en sede administrativa, en el entendido que son los interesados en las resultas del procedimiento administrativo que le dio origen, lo contrario implicaría que el órgano jurisdiccional supla el deber de la administración en la formación de los actos administrativos
Por su parte el artículo 155 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario contempla los principios que rigen sus procedimientos, a saber: inmediación, concentración y brevedad, entre otros, razón por la cual en materia contenciosa administrativa agraria, la admisión de la demanda supone el cumplimiento de las formalidades previstas en los artículos 160 y 162 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, claro está, complementado con lo dispuesto en el artículo 341 del Código de Procedimiento Civil, en cuanto a que no sea contrario al orden público, a las buenas costumbres o alguna disposición expresa en la ley.
Si bien los antecedentes administrativos han resultado piedra angular en dos esferas, a saber, la primera en cuanto a la notificación de la admisión del recurso de los terceros que participaron o fueron notificados en sede administrativa, y segundo; en cuanto a sus consecuencias probatorias una vez incorporados al proceso como presunto aval de la legalidad en la formación del acto impugnado, no es menos cierto que ante la apatía del ente emisor del acto, en remitir los antecedentes administrativos hace que la copia del acto administrativo impugnado, el cual si es una carga del recurrente en cuanto al deber de acompañarlo al recurso o la indicación por parte de éste de la oficina donde se encuentre, conforme al numeral 2 del artículo 160 de la aludida Ley, resulta suficiente para el juez agrario a los fines de la admisión del recurso, sin que ello implique el deber del ente administrativo de remitir los mismos a los fines que el tribunal revise el iter procedimental correspondiente a la formación del acto hoy recurrido.
Por otra parte, si bien la normativa no dispuso expresamente de un lapso para la remisión de los antecedentes, es potestativo para el tribunal fijarlo, concediéndole al ente administrativo agrario emisor del acto impugnado un lapso para ello…”

En virtud de lo anteriormente expuesto y en vista que no se puede sacrificar la justicia por el retardo injustificado y reiterado del ente emisor del acto, este JUZGADO SUPERIOR AGRARIO, tomando en consideración la doctrina y la jurisprudencia anteriormente transcritas y observando en cada caso en particular un retardo considerado en la remisión de los antecedentes administrativos producido por el órgano administrativo, acogerá las mismas y pasará a pronunciarse SOBRE LA ADMISIBILIDAD DE LOS RECURSOS interpuestos prescindiendo de los antecedentes administrativos.
En tal sentido, pasa a pronunciarse sobre la admisibilidad del RECURSO DE NULIDAD, incoado por los ciudadanos GLADIS ESTHER ESCOBAR ANARE, IRMA JOSEFINA ESCOBAR ANARE, RAMON ANTONIO ESCOBAR ANARE, ANA ZORAIDA ESCOBAR ANARE, MARY COROMOTO ESCOBAR DE CHIREL, MIREYA JOSEFINA ESCOBAR DE ORTEGA Y JOSÉ GREGORIO HERNANDEZ SEIJAS, venezolanos, mayores de edad, productores agropecuario, titulares de las cedulas de identidad Nº V-8.568.688, V-8.568.689, V-8.571.730, V-8.571.731, V-8.571.733, V-9.919.406 Y V-11.843.070 respectivamente, debidamente asistido por los ciudadanos, Iván Bolívar Carrasquel y Luís Abrahán Rizek Rodríguez, venezolanos, mayores de edad, portadores de la cedulas de identidad Nº V-3.220.934 y V-3.174.252, abogados en ejercicios, e inscritos en el Instituto de Previsión Social del Abogado, bajo los números 7.513 y 10.061 respectivamente, contra el acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Tierras, en el Punto de Cuenta Nº 368, de fecha 16 de marzo de 2010, mediante el cual se acordó: la declaratoria de tierras ociosas e incultas; el inicio del procedimiento de rescate; y acuerdo de medida cautelar de aseguramiento de tierras, respecto del lote de terreno denominado el fundo “El Rincón” ubicado en el sector Santa Juana, Parroquia Valle de la Pascua, Municipio Leonardo Infante del Estado Guarico, constante de una superficie de CUATRO CIENTAS VEINTISEIS HECTAREAS CON TRESIENTOS CUARENTA Y DOS METROS CUADRADOS (426 ha con 342 m2) comprendido dentro de los siguientes linderos: Norte: Río Orituco y Hato Guayabal; Sur: Terreno de la familia Anare y Fundo Vidoral; Este: Terrenos ocupados por el señor Rafucho; y Oeste: vía de penetración. Los linderos señalados en dicho acto administrativo son los mismos que corresponden al fundo propiedad de los recurrentes, denominado fundo “El Rincón” el cual consta de una superficie de Cuatrocientas Cincuenta y Seis Hectáreas con Setenta y Tres Áreas (456,73) comprendida dentro de los siguientes linderos; Norte: con terrenos del fundo Cañaveral; Sur: con terrenos de Rufo Anare; Este: con la quebrada la Pascua en todo su lindero; y Oeste: con la carretera La Pascua-Corozalito-Santa Juana que lo separa del fundo Santa Rosalía, en parte con fundo Cañaveral y en parte con terrenos del mismo fundo Santa Rosalía.
Ahora bien, tal y como se evidencia de las actas, este Superior revisó los requisitos previstos en el articulo 160 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, en la cual se determinó de una revisión exhaustiva el cumplimiento de los mismos tales como son la determinación del acto cuya nulidad se pretende, el señalamiento de la oficina pública u organismo de donde emanó el acto, la indicación de las disposiciones constitucionales o legales cuya violación se denuncia, acompaña al escrito todos los documentos en copias simples, y cartel de notificación emanado por el Instituto Nacional de Tierras que demuestran el carácter con que se actúa. Así como no esta incurso en ninguna de las causales de inadmisibilidad de las establecidos en el artículo 162 de la Ley de Tierras y Desarrollo Agrario, por tanto este Juzgado Superior Agrario ADMITE el presente RECURSO DE NULIDAD, interpuesto por los ciudadanos GLADIS ESTHER ESCOBAR ANARE, IRMA JOSEFINA ESCOBAR ANARE, RAMON ANTONIO ESCOBAR ANARE, ANA ZORAIDA ESCOBAR ANARE, MARY COROMOTO ESCOBAR DE CHIREL, MIREYA JOSEFINA ESCOBAR DE ORTEGA Y JOSÉ GREGORIO HERNANDEZ SEIJAS, venezolanos, mayores de edad, productores agropecuario, titulares de las cedulas de identidad Nº V-8.568.688, V-8.568.689, V-8.571.730, V-8.571.731, V-8.571.733, V-9.919.406 Y V-11.843.070 respectivamente, debidamente asistido por los ciudadanos, Iván Bolívar Carrasquel y Luís Abrahán Rizek Rodríguez, venezolanos, mayores de edad, portadores de la cedulas de identidad Nº V-3.220.934 y V-3.174.252, abogados en ejercicios, e inscritos en el Instituto de Previsión social del Abogado, bajo los números 7.513 y 10.061 respectivamente, contra el acto administrativo emanado del Instituto Nacional de Tierras, en el Punto de Cuenta Nº 368, de fecha 16 de marzo de 2010, mediante el cual se acordó: la Declaratoria de Tierras Ociosas e Incultas; el inicio del Procedimiento de Rescate; acuerdo de Medida Cautelar de Aseguramiento de Tierras, respecto del lote de terreno denominado el fundo “El Rincón” ubicado en el sector Santa Juana, Parroquia Valle de la Pascua, Municipio Leonardo Infante del Estado Guarico, constante de una superficie de CUATRO CIENTAS VEINTISEIS HECTAREAS CON TRESIENTOS CUARENTA Y DOS METROS CUADRADOS (426 ha con 342 m2) (ASÍ SE DECLARA).
En consecuencia, con lo señalado anteriormente, este Superior acuerda lo siguiente:
PRIMERO: Notificar por boleta, de la admisión del presente recurso al ciudadano (a) Procurador (a) General de la República Bolivariana de Venezuela, remitiéndole a tal fin copia certificada del libelo de demanda y del presente auto.
SEGUNDO: Cítese mediante boleta al ciudadano PRESIDENTE DEL INSTITUTO NACIONAL DE TIERRAS, para que comparezca ante este Tribunal Superior dentro de los diez (10) días de despacho siguientes, contados a partir de la constancia en actas de la última cualesquiera de la citación y/o notificaciones ordenadas en el presente auto de admisión, para que procedan a oponerse al presente recurso contencioso administrativo de nulidad, concediéndosele dos (2) días continuos como término de distancia.
Para la práctica de la notificación ordenada, se exhorta suficientemente al Juzgado Superior Primero Agrario del área Metropolitana de Caracas, a quien se acuerda librar oficio y despacho para su remisión.
Se acuerda librar un único cartel que contendrá la notificación de cualquier otro particular interesado, cuya publicación se hará en el diario “La Antena”. Para el cabal cumplimiento de lo aquí ordenado se insta a la parte interesada para que consigne las copias fotostáticas correspondientes, y una vez consignadas, el Tribunal en consecuencia, librará los oficios mencionados. Cúmplase.

El Juez
Abg. JOSE JOAQUIN TORO SILVA
La Secretaria
Abg. ANA CECILIA ACOSTA MALAVE

En la misma fecha se publicó la anterior decisión, siendo la una y cincuenta post-meridiem (1:50 P.M.).

La Secretaria
ANA CECILIA ACOSTA MALAVE

Exp.JSAG-5328
JJTS/AA/yl