TSJ Regiones - Decisión

ASUNTO: JE41-G-1994-000002
QUERELLANTE: CARMEN SURIRMA ARRIOJA de PARRA (Cédula de Identidad N° V- 7.276.075).
APODERADA JUDICIAL DE LA QUERELLANTE: María Elena BRAVO RICO (INPREABOGADOS Nº 13.138).
QUERELLADO: CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO GUÁRICO.
APODERADOS JUDICIALES DEL QUERELLADO: Luz Coromoto SCOTT POLANCO y Romelia de Jesús LISSEP CASTILLO (INPREABOGADOS Nros. 38.596 y 47.394).
MOTIVO: Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial.
En fecha 12 de agosto de 1994 se recibió en el entonces Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, con sede en Maracay, estado Aragua (hoy Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua), escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial interpuesto conjuntamente con acción de amparo cautelar por la ciudadana CARMEN SURIRMA ARRIOJA DE PARRA, con representación judicial, contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO GUÁRICO.
El 03 de octubre de 1994 el referido Tribunal declaró inadmisible la acción de amparo cautelar, admitió la querella interpuesta y ordenó librar las notificaciones correspondientes.
Sustanciado totalmente el expediente, por auto de fecha 15 de mayo de 1995 el Juzgado supra mencionado difirió la oportunidad para dictar sentencia.
El 28 de mayo de 2012 se inauguró el Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico, a cargo del abogado Rafael Antonio Delce Zabala, quien fue designado por la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia en sesión del 25 de abril del mismo año como Juez Provisorio del aludido Tribunal, en virtud de lo cual se remitió el presente asunto a este Órgano Jurisdiccional, quien se abocó al conocimiento del expediente el 17 de septiembre de 2012.
Por auto del 25 de septiembre de 2012 este Juzgado ordenó notificar a la querellante a los fines de que manifestase su interés en la continuación de la causa.
Mediante diligencia de fecha 24 de octubre de 2012 la querellante, asistida de abogada, manifestó a este Tribunal su interés en que se dictara decisión en el presente asunto.
Estando en la oportunidad procesal de dictar decisión en el caso de autos, este Tribunal pasa a pronunciarse previa las consideraciones siguientes:
I
ALEGATOS DE LAS PARTES
Advierte este Juzgador que la parte querellante en su escrito libelar alegó:
Que fue funcionaria de carrera, adscrita a la Contraloría del estado Guárico, que ingresó por vía de concurso el 01 de Abril de 1985 con el cargo de Auditora en la Sala de Control y Centralización.
Que el 31 de agosto de 1990 pasó a ocupar el cargo de Auditora IV quedando encargada de la precitada Sala, ocupando posteriormente los días 16 y 19 de junio de 1991 los cargos de Auditora Fiscal Jefa y Administradora. Finalmente desde el 01 de junio de 1993 se desempeñó como Directora de Asuntos Municipales.
Que el 06 de junio de 1994 recibió memorando emanado del Contralor del estado Guárico dirigido a Directores y Jefes de Divisiones, solicitándoles que pusieran sus cargos a disposición del Despacho.
Que el 07 de julio de 1994 recibió comunicación mediante la cual le manifestaron que por disposición del Despacho de la mencionada Contraloría “…Ha sido removida del cargo de Director de Asuntos Municipales que ha venido desempeñando en este Organo Contralor, ya que se trata de un cargo de libre nombramiento y remoción…” (sic) (Negrillas del texto).
Que el acto recurrido vulneró los derechos contenidos en los artículos 43, 44, 46, 49 y 57 del Estatuto de Personal de la Contraloría General del estado Guárico, al removerla del cargo sin tomar en cuenta su condición de funcionaria de carrera.
Que al no haber manual de cargos “…pudiera surgir dudas en cuanto a cuando un cargo es de carrera y cuando es de libre nombramiento y remoción…”.
Que la notificación del acto impugnado fue defectuosa por cuanto “…hubo prescindencia total y absoluta de los hechos y fundamentos legales del acto…”, y que en consecuencia no produjo ningún efecto.
Que el acto impugnado está inmotivado, toda vez que no hace referencia a los hechos y fundamentos legales de la decisión.
Solicitó la nulidad del acto administrativo de efectos particulares de fecha 07 de junio de 1994, mediante el cual se le removió del cargo de Directora de Asuntos Municipales de la Contraloría General del estado Guárico “…por ser improcedente, arbitrario e ilegal, estando viciado de Nulidad Absoluta al haberse acordado violando las disposiciones contenidas en el Estatuto de Personal de la Contraloría del Estado Guárico y en la Ley de la Contraloría General del mismo Estado…”.
Fundamentó la querella interpuesta en los artículos 49 y 206 de la otrora Constitución Nacional, en los artículos 181 y 182 de la entonces vigente Ley Orgánica de la Corte Suprema de Justicia y en los artículos 1, 2 y 5 de la Ley Orgánica de Amparo sobre Derechos y Garantías Constitucionales.
Por otra parte, mediante escrito consignado en fecha 16 de enero de 1995 la representación judicial de la Contraloría General del estado Guárico dio contestación a la presente querella funcionarial en los siguientes términos:
Adujo que la querellante ingresó al aludido órgano contralor en fecha 01 de abril de 1985, rechazando su ingreso por vía de concurso en virtud de que para la época solo existían cargos presupuestados y ningún funcionario podía considerarse de carrera.
Que el 01 de julio de 1990 fue ascendida al cargo de Auditora IV ejerciendo funciones de Jefa de la Sala de Auditoria. Que fue a partir del 16 de enero de 1991 cuando obtuvo el nombramiento de Auditora Fiscal Jefa.
Que posteriormente el 19 de enero de 1991 fue nombrada Administradora, en cuya fecha no existía protección legal para los trabajadores y eran removidos de los cargos por acuerdos políticos.
Que fue a partir del 13 de mayo de 1994 cuando se creó el Estatuto Personal de la Contraloría del estado Guárico, que estableció el sistema de clasificación de cargos, la cual originó cargos de carrera y de libre nombramiento y remoción, por tanto hasta la fecha el cargo ejercido por la querellante era de libre nombramiento y remoción.
Que en fecha 01 de junio de 1994 el Contralor del estado Guárico de entonces solicitó a toda la Directiva poner el cargo a la orden, manifestando la querellante que no podía ser removida ya que se encontraba en reciente estado de alumbramiento desde el 23 de marzo de 1992, fecha en que nació su última hija.
Que se nombró un Administrador encargado para reubicar a la querellante y que fue a partir del 10 de octubre de 1992 cuando pasó a la orden del Sub Contralor, tiempo durante el cual devengó un sueldo sin ejercer función alguna.
Que a partir del 16 de marzo de 1993 por reorganización administrativa la querellante fue reubicada al cargo de Director de Asuntos Municipales, comenzando nuevamente a laborar.
Que en fecha 06 de junio de 1994 mediante memorando Nº 68 el Contralor del estado Guárico solicitó a los Directores y Jefes de Divisiones poner sus cargos a la disposición del Despacho.
Que el 07 de junio de 1994 la querellante entró sin anunciarse al Despacho del Contralor, de manera violenta, proliferando amenazas verbales y retirándose en las mismas condiciones, motivo por el cual se procedió a removerla del cargo a partir de esa misma fecha.
Que por cuanto la querellante se negó a recibir todo lo concerniente a prestaciones sociales y demás conceptos, el órgano contralor remitió el cheque correspondiente a la Inspectoría del Trabajo, levantando la respectiva acta relacionada con la situación, efectuándose posteriormente la debida notificación.
Que los cheques contentivos del pago de aguinaldos y mes de disponibilidad correspondientes a la querellante se encuentran en la Dirección de Administración del órgano querellado.
II
MOTIVACIONES PARA DECIDIR
Estando en la oportunidad procesal para dictar sentencia de mérito en el presente asunto, considera necesario destacar este Juzgador que la presente causa fue interpuesta en fecha 12 de agosto de 1994 por la abogada María Elena BRAVO RICO, actuando en representación de la ciudadana CARMEN SURIRMA ARRIOJA DE PARRA, ante en el entonces Juzgado Superior en lo Civil, Mercantil y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Capital, con sede en Maracay, estado Aragua (hoy Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua) y solicitó la nulidad del acto administrativo de efectos particulares de fecha 07 de junio de 1994, mediante el cual se removió a su representada del cargo de Directora de Asuntos Municipales de la Contraloría General del estado Guárico.
Actualmente el procedimiento establecido a los fines de sustanciar y decidir el recurso contencioso administrativo funcionarial se encuentra previsto en la Ley del Estatuto de la Función Pública, publicada en la Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela N° 37.522 de fecha 06 de septiembre de 2002 que prevé en el artículo 92 lo siguiente:
“Artículo 92: Los actos administrativos de carácter particular dictados en ejecución de esta Ley por los funcionarios o funcionarias públicos agotarán la vía administrativa. En consecuencia, sólo podrá ser ejercido contra ellos el recurso contencioso administrativo funcionarial dentro del término previsto en el artículo 94 de esta Ley, a partir de su notificación al interesado, o de su publicación, si fuere el caso, conforme a la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos”.
No obstante, la presente querella se interpuso el 12 de agosto de 1994 y fue sustanciada en su totalidad y diferida la oportunidad de dictar sentencia de fondo el 15 de mayo de 1995, en este sentido la Disposición Transitoria Quinta de la aludida Ley del Estatuto de la Función Pública dispone:
“Quinta. Los procesos en curso ante el Tribunal de la Carrera Administrativa se continuarán sustanciando por los juzgados superiores de lo contencioso administrativo que resulten competentes.
Los procesos que se encuentren actualmente en curso serán decididos conforme a la norma sustantiva y adjetiva prevista en la Ley de Carrera Administrativa.” (Resaltado de este fallo).
En virtud de lo anterior considera pertinente quien aquí Juzga, pronunciarse como punto previo, sobre la causal de inadmisibilidad dispuesta en el Parágrafo Único del artículo 15 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, aplicable ratione tempori al caso de bajo análisis, en virtud del carácter de orden público que revisten las causales de inadmisibilidad en las acciones judiciales, razón por la cual pueden ser verificadas en cualquier instancia y grado del proceso. (Ver entre otras, sentencia dictada por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en fecha 11 de junio de 2008, caso: Gladys Isabel Ugarte).
El referido Parágrafo Único del artículo 15 de la derogada Ley de Carrera Administrativa establecía lo siguiente:
“Artículo 15.- Las Juntas de Avenimiento serán instancias de conciliación ante las cuales podrá dirigirse, mediante escrito, cualquier funcionario cuando crea lesionados los derechos que le otorga esta Ley.
PARÁGRAFO ÚNICO: Los funcionarios públicos no podrán intentar válidamente ninguna acción ante la jurisdicción contencioso-administrativa sin haber efectuado previamente la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento”. (Resaltado de este fallo).
De lo anterior se concluye que al momento de la interposición del presente recurso contencioso administrativo funcionarial, el agotamiento previo de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento constituía un requisito de observancia obligatoria, es decir, de cumplimiento necesario a los fines de acceder a la jurisdicción contencioso administrativa. En consecuencia, en el marco de vigencia de la Ley de Carrera Administrativa los funcionarios públicos, a los fines de la interposición de cualquier recurso contencioso administrativo funcionarial, estaban obligados a agotar la gestión conciliatoria ante la correspondiente Junta de Avenimiento.
Lo anterior no podía confundirse con el agotamiento de la vía administrativa, la cual estaba referida a la interposición de los recursos ordinarios establecidos en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos (reconsideración y jerárquico), en este sentido la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo sostuvo en sentencia N° 2007-897 dictada el 26 de abril de 2007, caso: Guillermo Zapata contra la Contraloría del Municipio Naguanagua del estado Carabobo sostuvo lo siguiente:
“En virtud de lo expuesto, considera oportuno esta Corte establecer en primer lugar la diferencia existente entre el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento y la vía administrativa, y especificar, en consecuencia, cuál sería la que en este caso debía agotar el recurrente para acudir ante la jurisdicción contencioso administrativa.
En tal sentido, tenemos que aún cuando el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento y la vía administrativa constituyen requisitos de cumplimiento previo para acceder a los órganos jurisdiccionales respectivos, la gestión conciliatoria tiene una naturaleza distinta. Así, la solicitud conciliatoria a través de la Junta de Avenimiento, no tiene por finalidad realizar un control de la legalidad de la situación planteada, sino la procura de un arreglo amistoso, por lo que en tal solicitud no se requiere la utilización de formalismos y tecnicismos jurídicos.
En ese orden de ideas, existe un caso excepcional en que no es posible agotar la gestión conciliatoria, aún cuando siempre se amerita, ello ocurre cuando la Junta de Avenimiento no se ha constituido, lo cual debe ser debidamente alegado y probado en autos, siendo que esta circunstancia no se prevé en la vía administrativa.
Asimismo, entre otras diferencias existentes entre la gestión conciliatoria y la vía administrativa, se debe destacar que el funcionario dentro de la gestión conciliatoria no participa en su trámite, como no sea la sola petición de la Junta de Avenimiento de que procure un arreglo y la espera del lapso del cual goza la misma para emitir respuesta alguna, de esto último se desprende igualmente que la Junta no dicta ninguna decisión –como si se efectúa en la vía administrativa–, sino que se limita a instar a la Administración a que concilie y a reflejar el resultado de su intermediación.
De tal modo que, el agotamiento de la gestión conciliatoria por ante la Junta de Avenimiento tiene por objeto dar a conocer a la Administración las pretensiones del funcionario para lograr una solución amistosa, a través de estas Juntas, por lo que están destinadas a instar a la Administración a un arreglo extrajudicial, cuya finalidad es revisar sí, de acuerdo a las razones expuestas en la solicitud, el acto puede ser revocado por el funcionario que lo dictó, en otros términos, la Junta de Avenimiento actúa como un tercero conciliador entre el funcionario y la Administración buscando un arreglo amigable entre ellos, mientras que en la vía administrativa el recurrente actúa ante la propia Administración, incluyéndose una variante desprendida de su propia denominación como es que, además de una solución amigable, ella es administrativa.
En este sentido, la Sala Político-Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia, en sentencia Nº 821 del 12 de diciembre de 1996, se pronunció en los términos siguiente:
“…1) La gestión conciliatoria no tiene carácter decisorio;
2) La conciliación no constituye un presupuesto procesal para el inicio del juicio contencioso administrativo;
3) La gestión conciliatoria no es un recurso administrativo y la ausencia del dictamen de la Junta de Avenimiento no significa un silencio negativo;
4) En la gestión conciliatoria no participa el funcionario interesado en el trámite;
(…)
7) La presentación de la solicitud de conciliación es suficiente para interponer el recurso contencioso administrativo”.
De lo anterior resulta evidente que la naturaleza de ambas instituciones (gestión conciliatoria y vía administrativa) son distintas, toda vez que la gestión conciliatoria no tenía por finalidad ejercer control de la legalidad alguno sobre actos o actuaciones administrativas, sino procurar un arreglo amistoso entre la Administración y el funcionario, de allí que en tales solicitudes no se exigía el cumplimiento de formalidades y tecnicismos jurídicos, por ello no podían asemejarse, y menos sustituirse una por otra, entre otros aspectos porque la sola presentación de la solicitud referida a agotar la gestión conciliatoria, ante la respectiva Junta de Avenimiento, resultaba suficiente para la interposición del recurso contencioso administrativo funcionarial, por cuanto el solicitante no estaba obligado a esperar un pronunciamiento para que se entendiera abierta la vía jurisdiccional.
Ello quedó expuesto y ratificado por la Corte Segunda de lo Contencioso Administrativo en diferentes fallos (Ver entre otras, sentencias Nros. 2005-654 del 20 de abril de 2005; 2006-109 del 8 de febrero de 2006; 2006-1882 de fecha 15 de junio de 2006; 2007-1220 del 12 de julio de 2007; 2008-351 del 26 de marzo de 2008 y 2011-0194 del 16 de febrero de 2011 casos: Alcaldía del Distrito Metropolitano de Caracas, entonces Ministerio del Interior y Justicia; Fondo de Depósitos y Protección Bancaria (FOGADE); Instituto Venezolano de los Seguros Sociales (IVSS); Contraloría General del Estado Zulia y Gobernación del estado Yaracuy, respectivamente.
Resulta pertinente resaltar, que en asuntos como el de autos, la Sala Constitucional del Tribunal Supremo de Justicia en sentencia Número 423 del 14 de marzo de 2008, Caso: Contraloría del Municipio Naguanagua del estado Carabobo, sostuvo en relación con el agotamiento de la gestión conciliatoria ante la junta de avenimiento, lo siguiente:
“…la Corte Primera de lo Contencioso Administrativo actuó ajustada a derecho, siendo pacífico y reiterado su criterio en cuanto al artículo 15 de la Ley de Carrera Administrativa, vigente para el momento en que el hoy solicitante interpuso su recurso contencioso administrativo funcionarial, conforme al cual éste debía de manera previa, agotar la vía conciliatoria ante la Junta de Avenimiento y, ante la ausencia de ésta, acudir al respectivo Jefe de Personal o solicitar, ante el órgano respectivo -Contraloría del Municipio Naguanagua en el caso de autos- la conformación de dicha Junta de Avenimiento a los fines de agotar la vía conciliatoria y no acudir de manera directa a la jurisdicción contenciosa…” (Resaltado de este fallo).
De los criterios jurisprudenciales contenidos en los fallos parcialmente transcritos, resulta forzoso concluir la obligatoriedad que tenían los funcionarios públicos de acudir ante la Junta de Avenimiento o ante el respectivo Jefe de Personal, a los fines de agotar la gestión conciliatoria prevista el Parágrafo Único del artículo 15 de la derogada Ley de Carrera Administrativa, como condición indispensable para acudir a la vía jurisdiccional.
Del estudió de los elementos que constan en autos, se advierte que lo pretendido por la ciudadana CARMEN SURIRMA ARRIOJA DE PARRA, es la nulidad del acto administrativo de efectos particulares de fecha 07 de junio de 1994, mediante el cual se le removió del cargo de Directora de Asuntos Municipales de la Contraloría General del estado Guárico, en virtud de lo cual, al momento de verificarse el hecho que dio lugar a la interposición de la presente acción el 12 de agosto de 1994, se encontraba vigente la Ley de Carrera Administrativa y por tanto resultaba aplicable la disposición contenida en el mencionado Parágrafo Único del artículo 15 de la aludida Ley, ello además en virtud de lo dispuesto en la Disposición Transitoria Quinta de la Ley del Estatuto de la Función Pública, actualmente vigente.
No obstante, de la revisión de las actas que conforman el presente asunto, no se evidencia elemento alguno que permita verificar a este Juzgador el cumplimiento del requisito referido al agotamiento de la gestión conciliatoria ante la Junta de Avenimiento o ante el respectivo Jefe de Personal (en ausencia de la mencionada Junta), como condición indispensable para acceder a la vía judicial, tal como estaba previsto en el Parágrafo Único del artículo 15, de la entonces vigente Ley de Carrera Administrativa, aplicable caso de marras. En consecuencia, resulta forzoso declarar inadmisible la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana CARMEN SURIRMA ARRIOJA DE PARRA contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO GUÁRICO. Así se determina.
III
DECISIÓN
Por los razonamientos antes expuestos, este Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara: INADMISIBLE el recurso contencioso administrativo funcionarial, interpuesto por la abogada María Elena BRAVO RICO, en su carácter de apoderada judicial de la ciudadana CARMEN SURIRMA ARRIOJA DE PARRA, contra la CONTRALORÍA GENERAL DEL ESTADO GUÁRICO.
Publíquese, regístrese y notifíquese. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Despacho del Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del Estado Guárico, a los nueve (09) días del mes de enero del año dos mil trece (2013). Años 202° de la Independencia y 153° de la Federación.-
El Juez,

Abg. RAFAEL A. DELCE ZABALA

El Secretario,

Abg. RENÉ del JESÚS RAMOS FERMÍN

RADZ
Exp. Nº JE41-G-1994-000002

En fecha nueve (09) de enero de dos mil trece (2013), se publicó y registró la anterior decisión bajo el Nº 2013-000011.

El Secretario,

Abg. RENÉ del JESÚS RAMOS FERMÍN