TSJ Regiones - Decisión

ASUNTO: JE41-G-2010-000092
En fecha 28 de mayo de 2010 fue presentado ante el entonces Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, con sede en Maracay, estado Aragua (hoy Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua), recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos, por el abogado Héctor CAICEDO RODRÍGUEZ (INPREABOGADO Nº 63.655), actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil CONSTRUCTORA NORBERTO ODEBRECHT, S.A (inscrita por ante el Registro Mercantil Primero de la Circunscripción Judicial del Distrito Federal y Estado Miranda, en fecha 28 de diciembre de 1991, bajo el Nº 13, tomo 91-A- Pro), contra “…el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa Nro.US/GUA/00001-2009 dictada en fecha Dieciocho (18) de Noviembre de 2009, por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Guarico y Apure (DIRESAT GUARICO-APURE) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales…” (Sic).
En fecha 01 de junio de 2010 se dio entrada al presente asunto en los libros respectivos.
El 22 de septiembre de 2010 el aludido Juzgado se declaró competente para conocer, admitió el recurso de nulidad interpuesto y libró las notificaciones correspondientes.

En fecha 29 de septiembre de 2010 la parte recurrente consignó los fotostatos necesarios para cumplir con las notificaciones libradas.
El 01 de febrero de 2011, se abocó al conocimiento de la causa una nueva Jueza, quien el 28 de ese mismo mes y año, ordenó practicar las notificaciones de la admisión del asunto y abrir el cuaderno separado para emitir el pronunciamiento respecto a la medida cautelar de suspensión de efectos.
En fecha 27 de junio de 2011 fueron consignados los antecedentes administrativos.
El 28 de mayo de 2012 inició actividades el Juzgado Superior Contencioso Administrativo del estado Guárico a cargo del abogado Rafael Antonio Delce Zabala, quien fue designado por la Comisión Judicial del Tribunal Supremo de Justicia en sesión del 25 de abril del mismo año como Juez Provisorio del aludido Tribunal. En virtud de lo cual fue remitido el presente asunto a este Juzgado, quien por auto del 19 de septiembre de 2012 se abocó al conocimiento del asunto y libró las notificaciones correspondientes.
En fecha 31 de julio de 2013 este Juzgado fijó el vigésimo (20º) día de despacho siguiente a la referida fecha inclusive, la oportunidad para celebrar la audiencia de juicio.
El 09 de octubre de 2013 fue celebrada la audiencia de juicio; dejándose constancia de la comparecencia de la parte demandante.
En fecha 11 de octubre de 2013 se ordenó agregar al expediente la grabación de la audiencia de juicio celebrada el 09 de octubre de 2013.
El 15 de octubre de 2013, este Juzgado se pronunció respecto a la admisibilidad de las pruebas promovidas por la representación judicial de la parte accionante y libró el oficio respectivo.
Por auto de fecha 02 de diciembre de 2013 se dejó constancia del inicio del lapso para dictar sentencia, el cual fue diferido el 30 de enero de 2014.
En fecha 11 de marzo de 2014 el apoderado judicial de la parte recurrente consignó escrito de informes.
Mediante diligencia de fecha 24 de marzo de 2015, la representación judicial actora solicitó se dictara decisión.
Realizado el estudio del expediente, pasa este Juzgador a analizar las siguientes consideraciones:
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
En el escrito libelar la parte accionante solicitó la nulidad del “…acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa Nro.US/GUA/00001-2009 dictada en fecha Dieciocho (18) de Noviembre de 2009, por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Guarico y Apure (DIRESAT GUARICO-APURE) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales…” (Sic), con fundamento esencialmente en que la Administración incurrió en falso supuesto de hecho al dictar el acto impugnado:
Al respecto manifestó que el aludido vicio se configuró al atribuirse a las actas del expediente sancionatorio “…menciones que no contiene…”, pues del acta de inspección se desprende que el representante de la empresa accionante manifestó al negarse presuntamente a reenganchar al trabajador “…El trabajador esta DESPIDO y no hay orden de reenganche…” (sic), lo que a su decir no significó que el trabajador estaba despedido.
Alegó además, que se incurrió en falso supuesto de hecho al omitirse pronunciamiento respecto a hechos alegados y pruebas promovidas por la accionante en el procedimiento disciplinario.
II
PUNTO PREVIO
Advierte este Juzgador que el presente recurso contencioso administrativo de nulidad fue interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos.
Ahora bien, observa este Jurisdicente que en fecha 28 de febrero de 2011, el entonces Juzgado Superior en lo Civil (Bienes) y Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial de la Región Central, con sede en Maracay, estado Aragua (hoy Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Aragua), ordenó abrir de conformidad con lo establecido en el artículo 104 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y previa consignación de los fotostatos necesarios, cuaderno separado para emitir el pronunciamiento respecto a la medida cautelar de suspensión de efectos.
No obstante, estando en la oportunidad procesal para dictar sentencia de mérito en el presente asunto, este Juzgador observa que la parte recurrente nunca consignó los fotostatos necesarios a fin de abrir el aludido cuaderno separado, por lo cual, no se hizo pronunciamiento alguno durante el curso del proceso respecto a la aludida cautelar. En razón de lo anterior, considera inoficioso este Juzgador pronunciarse sobre la misma, en virtud de que la finalidad de las medidas cautelares radica en garantizar las resultas del juicio y en el caso de marras la presente decisión constituye sentencia de fondo. Así decide.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Estando en la oportunidad procesal para dictar sentencia en el presente asunto, se advierte que la sociedad mercantil actora solicitó la nulidad del“…acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa Nro.US/GUA/00001-2009 dictada en fecha Dieciocho (18) de Noviembre de 2009, por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Guarico y Apure (DIRESAT GUARICO-APURE) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales…” (Sic), fundamentando su pretensión esencialmente en que la Administración incurrió en el vicio de falso supuesto de hecho al dictar el acto impugnado.
El referido vicio, a decir de la parte recurrente, se configuró al atribuirse a las actas del expediente sancionatorio “…menciones que no contiene…”, pues del acta de inspección se desprende que el representante de la empresa accionante manifestó al negarse presuntamente a reenganchar al trabajador que “…El trabajador esta DESPIDO y no hay orden de reenganche…” (sic); lo dicho, en criterio de la representación judicial actora, no debía entenderse como que el trabajador estaba despedido. Alegó además, que se incurrió en falso supuesto de hecho al omitirse pronunciamiento respecto a hechos alegados y pruebas promovidas por la accionante en el procedimiento disciplinario.
Respecto al vicio de falso supuesto, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, en Sentencia Nº 00401 de fecha 18 de marzo de 2003, con ponencia del magistrado Levis Ignacio Zerpa, destacó lo siguiente:
“… Es menester acudir a la determinación precisa del concepto de falso supuesto tanto de hecho como de derecho. El primero, ha sido entendido por la doctrina de esta Sala, como un vicio que tiene lugar cuando la Administración se fundamenta en hechos inexistentes, o que ocurrieron de manera distinta a la apreciación efectuada por el órgano administrativo. El falso supuesto de derecho, en cambio, tiene lugar cuando la Administración se basa en una norma que no es aplicable al caso concreto o cuando se le da un sentido que ésta no tiene. En ambos casos, se trata de un vicio que por afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad, por lo cual es necesario examinar si la configuración del acto administrativo se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo, y además, si se dictó de manera que guardara la debida congruencia con el supuesto previsto en la norma legal…”
En base al criterio jurisprudencial antes expuesto, destaca este Sentenciador que la Administración incurre en falso supuesto de hecho al dictar un acto fundamentando su decisión en hechos, acontecimientos o situaciones que no ocurrieron u ocurrieron de manera diferente a aquella que el órgano administrativo aprecia; trayendo como consecuencia la anulabilidad de la voluntad de la Administración expresada a través del acto administrativo. A su vez, incurre en falso supuesto de derecho cuando dicta un acto fundamentándose en una norma legal no congruente con el hecho ocurrido o cuando lo subsume en una norma errónea o inexistente en el universo normativo.
En el caso bajo análisis, se alegó el vicio de falso supuesto de hecho, por lo que se pasa a verificar si al dictar el acto administrativo impugnado, la Administración fundamentó su decisión en hechos, acontecimientos o situaciones que no ocurrieron u ocurrieron de manera diferente a aquella como las apreció el órgano administrativo.
En tal sentido, la representación judicial actora manifestó que el vicio de falso supuesto de hecho se configuró al atribuirse a las actas del expediente sancionatorio “…menciones que no contiene…”, pues del acta de inspección se desprende que el representante de la empresa accionante manifestó al negarse presuntamente a reenganchar al trabajador que “…El trabajador esta DESPIDO y no hay orden de reenganche…” (sic); y que tal expresión no debía entenderse como que el trabajador estaba despedido.
De lo anterior; entiende este Jurisdicente que la empresa recurrente afirma que el acto administrativo impugnado se encuentra viciado de falso supuesto de hecho por cuanto de los elementos de convicción insertos al expediente sancionatorio, se desprenden hechos, que en su decir, no son ciertos.
En ese sentido; se destaca que el artículo 254 del Código de Procedimiento Civil estatuye:
“Artículo 254. Los jueces no podrán declarar con lugar la demanda sino cuando, a su juicio, exista plena prueba de los hechos alegados en ella. En caso de duda, sentenciarán a favor del demandado y, en igualdad de circunstancias, favorecerán la condición del poseedor, prescindiendo en sus decisiones de sutilezas y de puntos de mera forma.
En ningún caso usarán los Tribunales de providencias vagas u oscuras, como las devenga en forma., ocurra a quien corresponda, u otras semejantes, pues siempre deberá indicarse la ley aplicable al caso, la formalidad a que se haya faltado, o el Juez a quien deba ocurrirse…”

El artículo supra transcrito hace referencia a la obligación que impera a los jueces de decidir a favor de una parte solo cuando exista plena certeza de los hechos alegados por la misma; corroborada con los elementos de convicción aportados durante el proceso, los cuales pueden ser impugnados por las partes en el lapso legalmente establecidos y haciendo uso de los mecanismos previstos. En tal sentido, considera pertinente este Juzgador traer a colación el texto de la Sentencia Nº 01257 publicada en fecha 12 de julio de 2007 por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en la cual sostuvo:
“…En este orden de ideas, ya la Sala ha establecido en anteriores fallos (sentencia No. 300 del 28 de mayo de 1998) que la especialidad del documento administrativo lo configura como una tercera categoría de prueba instrumental. En efecto, esta especial clase de documento escrito no puede asimilarse al documento público definido en el artículo 1.357 del Código Civil, pues no participa del carácter negocial que caracteriza a este último. Sin embargo, su carácter auténtico deviene del hecho de ser una declaración emanada de un funcionario público, con las formalidades exigidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Así, conforme al criterio sostenido por la doctrina nacional mayoritaria, con el cual coincide esta Sala, el expediente administrativo (rectius: documento administrativo) se asemeja a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos (artículo 1.363 eiusdem), pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad. (Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002) (Negrillas de la decisión)’
Del fallo parcialmente transcrito, se desprende con meridiana claridad que las copias certificadas del expediente administrativo remitidas por el ente público que corresponda, constituyen una tercera categoría de prueba documental, asimilándose en lo que atañe a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, en los términos consagrados en el artículo 1.363 del Código Civil, toda vez que hacen fe del hecho material de las declaraciones en ellos contenidas, hasta prueba en contrario.
Sin perjuicio de lo expuesto, no debe confundirse el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como una unidad íntegra, es decir, como un conjunto de actuaciones administrativas debidamente documentadas, con las actas que lo conforman individualmente consideradas, puesto que dichas actas poseen su valor probatorio propio según el tipo de documento que se trate.
Dentro de este contexto, por ejemplo, un instrumento público que haya sido agregado en copia certificada a un expediente administrativo no pierde su carácter de público y su fuerza probatoria por estar inserto dentro del expediente, ya que deberá ser valorado conforme lo disponen los artículos 1.359 y 1.360 del Código Civil. También pueden encontrarse dentro de un expediente administrativo elementos que no comportan el carácter de prueba instrumental.
Por lo tanto, esta Sala considera prudente precisar que el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, se refiere a la autenticidad que emana de la certificación efectuada por el funcionario público, de que los antecedentes administrativos remitidos al Tribunal son una copia fiel y exacta de su original, es decir, que ese conjunto ordenado de actas son el cúmulo de actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad de la Administración, que el particular recurrente pretende que sea revisada en la jurisdicción contencioso -administrativa.
Las afirmaciones expuestas traen como consecuencia que la impugnación del expediente administrativo como un todo o alguna de las actas que lo conforman, debe referirse a la falta de adecuación entre las copias certificadas del expediente administrativo que constan en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, bien porque algún acta haya sido mutilada, sustraída, no conste en el expediente remitido o por cualquier otro motivo, para lo cual la parte impugnante deberá producir la prueba en contrario que demuestre la veracidad de sus alegaciones, todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.363 del Código Civil, en concordancia con el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil.
Cuando esta Sala se refiere a la posibilidad de impugnación de todo el conjunto de copias certificadas del expediente administrativo, quiere destacar que la forma de ataque contra el medio probatorio –copias certificadas del expediente administrativo original que reposa en los archivos de la Administración- va destinada a indicar que no se encuentran incorporadas en dicho instrumento probatorio una o varias actas que originalmente lo componían, o que las copias certificadas del expediente administrativo no son fidedignas, es decir, no se compadecen con el original que se encuentra en poder de la Administración, lo que implica una impugnación del elemento ‘continente’ –expediente- y no de algún acta específica de su ‘contenido’. Por el contrario, cuando se establece la posibilidad de impugnación de parte del expediente administrativo, la objeción debe referirse a la falta de adecuación entre el expediente remitido que consta en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, bien porque algún acta determinada haya sido mutilada, falseada, cambiada en su contenido, o por cualquier otro motivo, lo cual tiene como finalidad enervar el valor probatorio que emana de la certificación del funcionario público, lo que trae como consecuencia, se reitera, en que el impugnante deberá señalar el acta o conjunto de actas específicas que desea atacar.
En cualquiera de los supuestos anteriores, el impugnante tendrá libertad probatoria para producir la contraprueba necesaria tendente a destruir el valor probatorio que emana del expediente administrativo.
Delimitado lo anterior, no puede esta Sala pasar por alto que de acuerdo con la persona que incorpore algún acta al expediente administrativo, se pueden dar tres supuestos, a saber: i) Los documentos emanados de los funcionarios públicos sustanciadores del procedimiento administrativo, en ejercicio de sus atribuciones legales, los cuales constituirán documentos administrativos; ii) Los documentos emanados de los particulares interesados en el procedimiento y; iii) Los documentos emanados de terceros, distintos a las partes involucradas, entendiendo como partes a la autoridad administrativa sustanciadora del expediente y a los legítimos interesados en el procedimiento; tales como informes emanados de organismos públicos o privados necesarios para la resolución de la controversia, en los términos consagrados en el artículo 54 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Ahora bien, tal y como se advirtiera, cada instrumental incorporada al expediente administrativo tendrá el valor probatorio conforme a la naturaleza del documento que se trate, pero tal y como lo ha establecido esta Sala, los documentos administrativos se valorarán igualmente como un instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, a tenor de lo dispuesto en el artículo 1.363 del Código Civil.
En atención a lo expuesto, cuando el impugnante proceda a objetar determinada acta del expediente –no el expediente- el medio de impugnación dependerá de la naturaleza de la prueba instrumental que se pretenda desconocer, toda vez que el medio de ataque deberá ser, según el caso, el propicio para enervar el valor probatorio del instrumento que se discute. Dentro de este contexto, por ejemplo, si se pretende impugnar un documento público inserto en el expediente administrativo, la vía de impugnación será, lógicamente, la tacha de ese instrumento…” (Negrillas de este fallo).
Circunscribiéndonos al caso de marras; se advierte que a fin de objetar la validez de los medios probatorios que constan al expediente administrativo, la sociedad mercantil accionante debió seguir el procedimiento establecido para tal fin, lo cual no ocurrió, y no limitarse sólo a alegar que el vicio de falso supuesto de hecho en el presente asunto se configuró al atribuirse a las actas del expediente sancionatorio “…menciones que no contiene…”; por lo que resulta forzoso desestimar dicho argumento. Así establece.
Adujo además la sociedad mercantil accionante, que la Administración incurrió en falso supuesto de hecho al omitir pronunciamiento respecto a hechos alegados y pruebas promovidas por ella en el procedimiento disciplinario. Al respecto, manifestó que el acto recurrido no hizo referencia a que en el escrito de descargo consignado en el procedimiento disciplinario, expuso que el ciudadano Franklin Armas fue reincorporado el 12 de enero de 2009 a su lugar habitual de trabajo y que le fueron pagados los salarios dejados de percibir desde el 15 de diciembre de 2008; y que por ello le generó “…enorme extrañeza…” la visita del funcionario de la Unidad de Supervisión de la Inspectoría del Trabajo de Valle de la Pascua, de la cual se dejó constancia en el Acta de Visita de Inspección de fecha 29 de enero de 2009.
Sobre este particular, destaca este Sentenciador que de una somera lectura del acto administrativo impugnado, inserto a los folios 28 al 41 del expediente judicial, se evidencia de los capítulos II, IV, V, y VI del aludido acto; que el órgano accionado no solo hace referencia a lo expuesto por la sociedad mercantil actora en el escrito de descargo del procedimiento sancionatorio (folios 40 al 48 del expediente disciplinario), en relación a que el ciudadano Franklin Armas había sido reincorporado a su cargo, sino que manifestó que se había dejado constancia en el Acta de Inspección de Inspección del 29 de enero de 2009 que el mencionado ciudadano no fue reincorporado a su lugar de trabajo en la empresa recurrente, acta que no fue debidamente impugnada como ya se estableció en el presente asunto; por tanto debe desestimarse por manifiestamente infundado este alegato. Así se decide.
Manifestó que no fueron valoradas por la Administración ni la “…Copia de tarjeta de tiempo correspondiente a la jornada de la tercera semana del año 2009…”, ni los recibos de pago de la segunda y tercera semana de 2009, de los que a su entender se evidencia, que el ciudadano Franklin Armas fue reincorporado a su lugar habitual de trabajo y que le fueron pagados los salarios dejados de percibir. En tal sentido, se evidencia a los folios 94 al 96 del expediente disciplinario, copia simple de Tarjeta de Tiempo, en la cual se registra la presunta entrada y salida del querellante a su lugar de trabajo durante la semana del 12 al 18 de enero de 2009; así como los recibos de pago correspondientes a las semanas del 5 al 11 y del 12 al 18 de enero de 2009, dichas documentales están referidas presuntamente al ciudadano Franklin Armas.
No obstante, ninguna de las documentales antes descritas fueron al menos suscritas por el ciudadano Franklin Armas, por tanto, mal puede sostener la empresa accionante que de dichos instrumentos puede evidenciarse que el mencionado ciudadano había sido reincorporado y menos aun que hubiese recibido el pago del salario correspondiente al período indicado, por lo que en criterio de quien aquí decide, la Administración no incurrió en una apreciación errada de los hechos o se fundamentó en hechos inexistentes para dictar el acto impugnado, pues se insiste, no se evidencia que los hechos que dieron lugar al acto administrativo sancionatorio que se impugna, se fundamentara en hechos falsos o inexistentes, por lo que debe desecharse el alegato referido al vicio de falso supuesto de hecho; por lo que resulta forzoso para este Juzgado Superior declarar SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por los razonamientos antes expuestos, este Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara: SIN LUGAR, el recurso contencioso administrativo de nulidad, interpuesto conjuntamente con medida cautelar de suspensión de efectos incoado por el abogado Héctor CAICEDO RODRÍGUEZ (INPREABOGADO Nº 63.655), actuando con el carácter de apoderado judicial de la sociedad mercantil CONSTRUCTORA NORBERTO ODEBRECHT, S.A; contra “…el acto administrativo de efectos particulares contenido en la Providencia Administrativa Nro.US/GUA/00001-2009 dictada en fecha Dieciocho (18) de Noviembre de 2009, por la Dirección Estadal de Salud de los Trabajadores Guarico y Apure (DIRESAT GUARICO-APURE) del Instituto Nacional de Prevención, Salud y Seguridad Laborales…” (Sic).
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese copia de la presente decisión en el copiador de sentencias de este Juzgado. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Despacho del Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico, a los veintidós (22) días del mes de abril del año dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
El Juez,

Abog. RAFAEL A. DELCE ZABALA
La…/
/…Secretaria,

Abog. GÉNESIS C. MIRANDA MORALES

RADZ
Exp. Nº JE41-G-2010-000092.

En la misma fecha, siendo las tres y treinta de la tarde (03:30 p.m.) se publicó la presente decisión bajo el Nº PJ0102015000072 y se agregó a las actuaciones del expediente. De igual manera, se hizo su inserción en el Sistema Juris 2000 por parte del ciudadano Juez, así como su correspondiente publicación en el portal informático http://guarico.tsj.gov.ve/. Dejándose la copia ordenada para el copiador correspondiente.
La Secretaria,

Abog. GÉNESIS C. MIRANDA MORALES