TSJ Regiones - Decisión

ASUNTO: JP41-G-2014-000113
En fecha 30 de octubre de 2014 el abogado Juan Carlos SÁNCHEZ MÁRQUEZ (INPREABOGADO Nº 65.379), actuando con el carácter de apoderado judicial de la ciudadana ADIMAR BRICEÑO RANGEL (Cédula de Identidad Nº 14.344.518), interpuso ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de este Juzgado, Recurso Contencioso Administrativo de Nulidad contra la Resolución Nº 0002-2014 de fecha 12 de mayo de 2014 emanada del INSTITUTO AUTÓNOMO DE LA VIVIENDA DEL ESTADO GUÁRICO (IAVEG), mediante el cual se resolvió recuperar materialmente “…libre de personas, objetos y cosas, el inmueble ubicado en la Urbanización Antonio Miguel Martínez, Calle Farriar Villa II, en San Juan de Los Morros, Municipio Juan Germán Roscio Estado Guárico…”.
En fecha 31 de octubre de 2014 se ordenó darle entrada al presente asunto y registrar su ingreso en los libros respectivos.
El 04 de noviembre de 2014 este Juzgado se declaró competente para conocer de la causa, ordenó librar las notificaciones del caso, previa consignación de los fotostatos necesarios y solicitar los antecedentes administrativos, los cuales fueron consignados el 30 de enero de 2015.
En fecha 18 de febrero de 2015 se fijó el vigésimo (20º) día de despacho siguiente a la referida fecha exclusive, la oportunidad para celebrar la audiencia de juicio, la cual se llevó a cabo el 23 de marzo de 2015; dejándose constancia de la comparecencia de las partes y de la inasistencia del Ministerio Público, en el referido acto se promovieron pruebas.
El 07 de abril de 2015, este Juzgado se pronunció respecto a la admisibilidad de las pruebas promovidas y libró las notificaciones respectivas. El 11 de mayo de 2015 se evacuó prueba de inspección judicial.
Por auto de fecha 19 de mayo de 2015 se dejó constancia del inicio del lapso para presentar informes.
En fechas 22 y 25 de mayo de 2015, consignaron escritos de informes el órgano accionado y la parte actora, respectivamente.
El 26 de mayo de 2015 se dio inicio al lapso para dictar sentencia.
De seguidas pasa este Juzgado a dictar sentencia de fondo en el presente asunto, con fundamento en las siguientes consideraciones:
I
FUNDAMENTOS DEL RECURSO DE NULIDAD
Mediante escrito presentado ante este Tribunal el 30 de octubre de 2014, la parte actora interpuso recurso de nulidad en el cual manifestó lo siguiente:
Que “…[su] representada es propietaria de un inmueble constituido por una casa de habitación, el cual construyó con la ayuda y beneficio de un crédito otorgado por el Instituto Autónomo de La Vivienda del Estado Guárico (IAVEG), según ‘Carta de Adjudicación’ de fecha 15 de noviembre de 2.004…” (Corchetes de este fallo) (Mayúsculas y negrillas del texto).
Que “…es el caso, ciudadano (a) Juez, que en fecha 12 de mayo de 2.014, se publicó en un periódico de poca circulación en esta ciudad de San Juan de Los Morros, Estado Guárico, llamado ‘Ciudad Guárico’ en su página 7, la Resolución Nº 0002-2.014, emanada del Instituto Autónomo de La Vivienda del estado Guárico (IAVEG) (anexo ‘D’), donde se notifica a mi representada lo allí considerado y resuelto de forma unilateral y arbitraria por dicho ente…” (Mayúsculas y negrillas del texto).
Que interpuso oportunamente recurso de reconsideración contra la aludida Resolución, ratificando el referido Instituto el contenido del acto impugnado.
Que “…Sin haber agotado y/o prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, en una primera instancia, que diera lugar un acto administrativo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley dicta una Resolución (sic), Acto Administrativo en donde resuelve, entre otras, lo siguiente: ‘PRIMERO: Recupérese materialmente, libre de personas, objetos o cosas, el inmueble ubicado en la Urbanización Antonio Miguel Martínez, Calle Farriar Villa II, en San Juan de Los Morros, Municipio Juan Germán Roscio (…) todo debido a que supuestamente [su] representada incumplió las obligaciones acordadas al ser beneficiaria de un préstamo o crédito otorgado por el Instituto Autónomo de La Vivienda del Estado Guárico (IAVEG)…” (Corchetes de este fallo) (Mayúsculas y negrillas del texto).
Que “…no puede la administración pública dictar un Acto Administrativo sin considerar y resolver hechos aplicando el derecho sobre un asunto que nunca se ventiló en un procedimiento previo legalmente establecido para el caso concreto y, mucho menos, para resolver o hacer cumplir un contrato privado donde participa la administración pública como ente financiero, ya que la consecuencia sería la de un ‘Acto Administrativo’ viciado de nulidad absoluta, mas aún, cuando vulnera directamente una norma de orden público, principios, derechos y/o garantías establecidas en la Carta Magna, por lo que, en esos casos, el acto sería inconstitucional y susceptible de ser anulado…” (Negrillas del texto).
Que “…al analizar detalladamente el acto administrativo referido, se puede observar múltiples violaciones que producen la nulidad del acto por si mismo (…) donde se señalan supuestos de hechos que nunca fueron sometidos a un procedimiento administrativo legalmente establecido, ya fueron hechos investigados sumarialmente sin la debida notificación de mi representada, aislado de todo procedimiento administrativo, resolviendo la administración sobre falsos supuestos; especialmente (…) ya que se pretende aplicar con carácter retroactivo la resolución Nº 107, publicada en Gaceta Oficial Nº 39.263 de la República Bolivariana de Venezuela, de fecha 14 de septiembre de 2.009, puesto que el crédito otorgado a mi representada data del año 2.004, lo cual no aplica para esas relaciones crediticias; igualmente es falso lo señalado por la administración cuando hacer valer que mi representada es beneficiaria de mas de un crédito para la construcción de viviendas; como es falso que ha incumplido con lo establecido en las Cláusulas Séptima, Novena y Décima de un supuesto contrato, por cuanto mi representada nunca ha renunciado al plazo concedido para el pago de la deuda, como nunca ha dejado de habitarla, ni la ha dejado de conservar como su vivienda familiar, así como tampoco ha realizado modificaciones y ampliaciones sin la autorización del Instituto. Por otro lado es falso que mi representada haya dado uso distinto a la vivienda que no sea la de habitación familiar; es falso, que haya renunciado a los derechos a su vivienda a favor de IAVEG. La Administración cuando hace esta motivación en el Acto Administrativo atacado, no lo hace sobre elementos de hecho y derecho ventilados o debatidos en un procedimiento previo, sino que se basa a una supuesta ‘investigación’ (sumarial) que el Instituto lleva a cabo, donde no se la da oportunidad a mi representada a controlar en ningún estado y grado las actuaciones investigadas…” (Sic) (Negrillas del texto).
Solicitó la nulidad de la Resolución Nº 0002-2014 de fecha 12 de mayo de 2014 emanada del INSTITUTO AUTÓNOMO DE LA VIVIENDA DEL ESTADO GUÁRICO (IAVEG), mediante el cual se resolvió recuperar materialmente “…libre de personas, objetos y cosas, el inmueble ubicado en la Urbanización Antonio Miguel Martínez, Calle Farriar Villa II, en San Juan de Los Morros, Municipio Juan Germán Roscio Estado Guárico…”.
II
PUNTO PREVIO
Antes de emitir pronunciamiento de fondo en el presente asunto, considera pertinente quien aquí decide, referirse a lo expuesto por la representación judicial actora en el escrito de informes, que riela a los folios 220 al 223 del expediente judicial.
En el aludido escrito el apoderado judicial de la recurrente expuso:
“…En el mismo orden de ideas, cuando se llevó a cabo la evacuación de la Inspección Judicial, el Tribunal abusando de su poder de discreción, fue mas allá señalando el Tribunal los particulares que se iba a dejar constancia, a pesar de la denuncia opuesta por esta parte al momento de la evacuación; igualmente, el Tribunal de oficio y sin poner en conocimiento a las partes, evacuó una prueba de testigos en el mismo acto de Inspección Judicial, al realizar interrogatorios a personas desconocidas ajenas a este proceso, violentando derechos de rango Constitucional (Debido Proceso y Derecho a la Defensa) que constituye un error inexcusable por parte del Juez. Por todo lo anterior solicito al Tribunal deseche y no valore dichas pruebas, por ser contrarias a derecho, Así pido que sea declarado…” (Sic).
De lo anterior, advierte este Juzgador que la parte actora denuncia un presunto abuso por parte de este Juzgado al evacuar la prueba de Inspección Judicial acordada, por cuanto en su decir, el Tribunal estableció los particulares de los cuales debía dejar constancia en el acta respectiva; aunado a ello, pretende oponerse a una supuesta prueba de testigo, que a su criterio, fue evacuada de oficio al momento de evacuar la aludida Inspección Judicial en el inmueble objeto del acto administrativo impugnado.
Al respecto destaca este Jurisdicente, que la mencionada prueba de Inspección Judicial fue promovida en la oportunidad legal correspondiente, de lo cual se dejó constancia no sólo en el Acta de Audiencia de Juicio de fecha 23 de marzo de 2015 (folio 50 del expediente), sino además, se advierte en el escrito consignado en esa misma fecha por la representación judicial del ente accionado (folios 53 al 56 del expediente judicial).
Se observa además, que contra la referida prueba la parte accionante no ejerció oportunamente su derecho a oponerse a la misma, en virtud de lo cual fue admitida por auto de fecha 07 de abril de 2015 (folio 199 del expediente judicial), por tanto, a juicio de quien aquí juzga, la oposición propuesta por la parte actora en la oportunidad de evacuar la prueba de Inspección Judicial, resulta extemporánea e infundadada, pues la parte promoverte manifestó en su oportunidad el objeto de la prueba y de ello se dejó constancia en el Acta de Inspección inserta a los folios 210 al 212 del expediente judicial.
En relación a la presunta prueba de testigos, que según lo expuesto por la representación judicial actora, evacuó de oficio el Tribunal en el momento de realizar la Inspección Judicial en el inmueble objeto del acto administrativo impugnado, resulta pertinente traer a colación, que respecto al alcance de la prueba de Inspección Judicial es criterio sostenido por la Sala de Casación Civil del Máximo Tribunal de la República, en sentencia del 10 de Noviembre de 1993 (Caso: Juan F. Casabonne contra Bank of América National Trust and Savings Association y otro), lo siguiente:
“…en relación al alcance de la inspección judicial prevista en el Artículo 472 del Código de Procedimiento Civil señaló:

‘...la prueba contemplada en el Artículo 472 es nueva y distinta de la inspección ocular, de manera que no se trata de la misma inspección ocular de la ley sustantiva y, en esta virtud, no puede decirse que esa fuese de preferente aplicación. Una importante innovación fue, precisamente, la inspección judicial, la que, a diferencia de la meramente ocular, no se limita a lo que esté a la vista, sino que se extiende a lo que el Juez pueda apreciar con los demás órganos sensoriales; y, aparte de tal extensión en cuanto al objeto de la prueba puede ser sobre personas, cosas, lugares y cosas’. (...).

(...) En esta forma el nuevo Código de Procedimiento Civil amplió el contenido de una prueba tan importante tratando sí de dar cumplimiento a uno de los objetivos que buscaba la reforma y en cuya Exposición de Motivos expresa:

‘No puede un estado de derecho, como el que se vive, seguir rigiéndose por normas cuyo contenido resulta hoy inoperante y caduco, en las cuales en vez de desarrollar principios que coadyuven al progreso del país son más bien factor de entorpecimiento y de estancamiento de las instituciones existentes’.

Por lo tanto, considera la Sala que sería absurdo pretender, en esta época, mantener un interpretación restrictiva a una norma de tal naturaleza”.

Conforme a lo expuesto en el fallo parcialmente trascrito supra, la inspección judicial de que trata el artículo 472 del Código de Procedimiento Civil se extiende a todo aquello que al momento de la inspección judicial el Juez puede apreciar no sólo visualmente, sino también a las percepciones que puedan desprenderse de los demás sentidos, se insiste, no se limita a lo que esté a la vista, como ocurre con la prueba de inspección ocular a que se refiere el artículo 1.428 del Código Civil, sino que se extiende a lo que el Juez pueda apreciar.
La inspección judicial constituye entonces un mecanismo de expresión de la inmediación, principio entre otros, sobre el cual deben orientar su actuación los órganos de la jurisdicción contencioso administrativa, ello a tenor de lo establecido en el artículo 2 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.
La inmediación es pues, característico de un procedimiento en que el Juez al momento de dictar su fallo, se fundamenta en elementos de convicción producidos en el marco de una actividad probatoria que resulta de su relación directa con las partes, testigos, peritos y objetos del juicio; de modo que pueda apreciar las afirmaciones y declaraciones de personas, así como la condición de lugares y circunstancias, en virtud de su propia percepción y no en base a la relación ajena.
Todo ello es posible en un procedimiento inquisitivo, en donde el Juez a objeto de llegar al logro del fin último de la actividad jurisdiccional, como lo es la Justicia, se desvincula de las partes, tanto en su iniciativa como de sus acuerdos; sirviéndose para ello del propio proceso como instrumento fundamental para la realización de la justicia, dando vida al texto Constitucional Bolivariano según lo previsto en el artículo 257 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela.
Es por ello, que la prueba de inspección judicial no se limita a lo que esté a la vista, como ocurre en el caso de la inspección ocular, sino que se extiende a lo que el Juez pueda apreciar.
En el caso bajo análisis, del Acta de inspección judicial, inserta a los folios 210 al 212 del expediente, se evidencia que el objeto de la evacuación de la referida prueba era, según lo expuesto por la parte promoverte, establecer si el inmueble a que se refiere el acto administrativo impugnado era utilizado “con fines mercantiles”.
Durante la evacuación de la referida inspección judicial, se dejó constancia entre otras cosas, que la accionante manifestó que el inmueble objeto de la inspección contaba con tres (03) anexos independientes “…uno (01) de los anexos se encuentra habitado por un familiar (que no identificó) y los otros dos (02) se encuentran vacíos…”; manifestó no poseer las llaves de los mencionados anexos y se dejó constancia además, que mientras se realizaba la inspección del inmueble, se apersonó una ciudadana que se identificó como Yessica Beatriz Bonilla Turmero, cédula de identidad Nº 23.791.698, que al ser interpelada por el Juez en relación a su presencia en el inmueble, manifestó “…vivir en condición de residente…”, y pagar para habitar la casa.
Lo anterior fue un hecho acaecido durante la realización de la inspección judicial, fue percibido por el Juez y de ello se dejó constancia en acta. Por tanto. no constituye en forma alguna una prueba de testigos promovida de oficio por el Tribunal, como erradamente lo calificó el apoderado judicial de la parte actora, y menos aún, constituye vulneración alguna del derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela; pues se insiste, fue un hecho acontecido durante la evacuación de la inspección judicial de la que se dejó constancia en el acta respectiva, razón por la cual debe forzosamente este Juzgador desestimar por infundada la solicitud de la parte recurrente de no valorar la referida prueba de inspección judicial. Así se determina.
III
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Estando en la oportunidad procesal para dictar sentencia en el presente asunto, se advierte que la parte actora solicitó la nulidad de la Resolución Nº 0002-2014 de fecha 12 de mayo de 2014 emanada del INSTITUTO AUTÓNOMO DE LA VIVIENDA DEL ESTADO GUÁRICO (IAVEG), mediante el cual se resolvió recuperar materialmente “…libre de personas, objetos y cosas, el inmueble ubicado en la Urbanización Antonio Miguel Martínez, Calle Farriar Villa II, en San Juan de Los Morros, Municipio Juan Germán Roscio Estado Guárico…”.
Fundamentó su pretensión en que “…Sin haber agotado y/o prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido, en una primera instancia, que diera lugar un acto administrativo con las formalidades y requisitos establecidos en la Ley dicta una Resolución (sic), Acto Administrativo en donde resuelve, entre otras, lo siguiente: ‘PRIMERO: Recupérese materialmente, libre de personas, objetos o cosas, el inmueble ubicado en la Urbanización Antonio Miguel Martínez, Calle Farriar Villa II, en San Juan de Los Morros, Municipio Juan Germán Roscio (…) todo debido a que supuestamente [su] representada incumplió las obligaciones acordadas al ser beneficiaria de un préstamo o crédito otorgado por el Instituto Autónomo de La Vivienda del Estado Guárico (IAVEG)…” (Corchetes de este fallo) (Mayúsculas y negrillas del texto).
Adujo además que “…no puede la administración pública dictar un Acto Administrativo sin considerar y resolver hechos aplicando el derecho sobre un asunto que nunca se ventiló en un procedimiento previo legalmente establecido para el caso concreto y, mucho menos, para resolver o hacer cumplir un contrato privado donde participa la administración pública como ente financiero, ya que la consecuencia sería la de un ‘Acto Administrativo’ viciado de nulidad absoluta, mas aún, cuando vulnera directamente una norma de orden público, principios, derechos y/o garantías establecidas en la Carta Magna, por lo que, en esos casos, el acto sería inconstitucional y susceptible de ser anulado…” (Negrillas del texto).
De lo anterior se deduce que la parte actora adujo prescindencia por parte del Instituto accionado, del procedimiento legalmente previsto para dictar el acto administrativo impugnado. En tal sentido resulta pertinente destacar, que de las actas que conforman tanto el expediente judicial como el expediente administrativo se evidencia lo siguiente:
Mediante escrito consignado en fecha 26 de marzo de 2015 (Folios 116 y 117 del expediente judicial), la representación judicial del Ente accionado se opuso a las pruebas promovidas por la parte actora; la referida oposición fue desestimada en el auto de admisión de pruebas inserto al folio 198. En esa misma oportunidad, la apoderada judicial del aludido Ente, produjo en copias certificadas, informe constante de 80 folios contentivo de la averiguación realizada por el propio Ente y que se relaciona al caso de marras.
Al respecto, destaca este Juzgador que si bien es cierto la referida averiguación no fue promovida en la oportunidad de celebrarse la audiencia de juicio, tal como lo dispone el artículo 83 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no lo es menos, que contra las aludidas documentales no hubo oposición ni impugnación alguna por parte de la parte accionante, en virtud de lo cual, respetando el principio de exhaustividad a que se refiere el artículo 509 del Código de Procedimiento Civil, aplicable supletoriamente conforme lo estatuye el último aparte del artículo 31 de la Ley Orgánica de la Jurisdicción Contencioso Administrativa y, por cuanto las mismas cursan en el expediente, corresponde valorarlo por estar en la oportunidad de decidir sobre el fondo de la controversia.
De las referidas documentales destaca a los folios 120 al 126 del expediente judicial “INFORME FINAL” de fecha 29 de octubre de 2013, donde se observan las siguientes conclusiones:
“…Igualmente durante la investigación logramos constatar el caso de la ciudadana ADIMAR BRICEÑO RANGEL, C.I. V-14.344.518, actualmente empleada del Instituto de Vivienda del Estado Guárico, a quien le fue adjudicada una vivienda (…), vivienda que fue construida con modificaciones a su diseño original de una vivienda de interés social, según solicitud hecha por la beneficiaria en fecha 10-06-2005 y aprobada por la Ing. Morella Gil Bescaza, Presidente del Instituto de la época, Abg. Luís Méndez, Consultor Jurídico del Iaveg y Ing. Jose G. Ortiz, Gerente técnico del Iaveg, razón por la cual la vivienda fue modificada en su diseño original y fue convertida en una vivienda de dos (02) plantas, la cual actualmente es utilizada como residencia, denominada ‘VILLA II’, por este motivo se libro boleta de notificación a la ciudadana ADIMAR BRICEÑO RANGEL, a fin de tomarle entrevista relacionada con el caso, donde manifiesta principalmente que ella reside actualmente en la Urb. Las Abejitas, calle la cera, Manzana Nro. 19-quinta Doña Valeria de la ciudad de San de los Morros (…), no habita la vivienda que le fue adjudicada a su nombre, sino que funciona como residencia…”. (Sic) (Mayúsculas y negrillas del texto).
“…Que la ciudadana ADIMAR BRICEÑO RANGEL, le fue adjudicada una vivienda la cual en la actualidad tiene como alquiler de residencia, convirtiendo de esta manera la vivienda como comercio donde tiene actividad pecuniaria a su favor, dándole un uso diferente al destino final que tiene una vivienda de interés social…”. Mayúsculas del texto).
Se evidencia además que las conclusiones antes referidas derivan del acta de entrevista de fecha 16 de octubre de 2013 (folio 167 y 168 del expediente judicial), mediante la cual se dejó constancia de lo expuesto por la accionante, en entrevista realizada en la referida fecha, en virtud de la Boleta de Notificación suscrita por la actora en señal de recibida, en fecha 07 de octubre de 2013.
Aunado a lo anterior, del expediente administrativo se desprende del “ACTA DE COMPARECENCIA” inserta al folio 58, que la accionante manifestó a la Consultora Jurídica del Instituto accionado no residir en la vivienda objeto del acto administrativo impugnado y que la misma se destinaba “…como residencia para poder sobrevivir…”, en esa misma oportunidad se le notificó que se daría inicio a un procedimiento administrativo relacionado con la vivienda.
Así mismo destaca “ACTA DE COMPARECENCIA” que riela al folio 57, en la que la ciudadana ADIMAR BRICEÑO RANGEL expuso:
“…RENUNCIO de manera irrevocable a todos los derechos que tengo o pueda tener a favor del (IAVEG), sobre la vivienda y el terreno donde se encuentra construida con recursos provenientes del Instituto Autónomo de la Vivienda del Estado Guárico, la misma se encuentra ubicada en: Urbanización Antonio Miguel Martínez Calle Farriar Casa S/N. Todo esto por razones de viaje y por no tener como cancelarla, esperando que el Instituto realice todos los trámites administrativos correspondientes”.
Las documentales antes referidas, como ya quedó establecido, fueron consignadas en copias certificadas al expediente judicial o forman parten del expediente administrativo y en ningún caso fueron impugnadas o tachadas por la parte actora.
Respecto a la correcta impugnación de las referidas probanzas, la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia en Obiter Dictum contenido en la Sentencia Nº 01257 del 12 de julio de 2007 sostuvo:
“…Como punto previo, dada la importancia que reviste la remisión del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, considera prudente esta Sala realizar ciertas precisiones sobre el valor probatorio del expediente administrativo consignado por la Administración en juicio, la forma legal de impugnación de éste y las oportunidades procesales idóneas para su impugnación.
a) Del expediente administrativo en general.
En este sentido, aprecia la Sala que de conformidad con la acepción común contenida en el Diccionario de la Real Academia Española de la Lengua, por ‘expediente’ debe entenderse el ‘Conjunto de todos los papeles correspondientes a un asunto o negocio. Se usa señaladamente hablando de la serie ordenada de actuaciones administrativas, y también de las judiciales…’. De igual forma, en la séptima acepción permitida por dicha Academia, ‘expediente’ es un ‘Procedimiento administrativo en que se enjuicia la actuación de alguien’.
En España, según el Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen Jurídico de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 2568/1986 del 28 de noviembre de 1986, se define al expediente administrativo como ‘el conjunto ordenado de documentos y actuaciones que sirven de antecedentes y fundamento a la resolución administrativa, así como las diligencias encaminadas a ejecutarla’, disponiendo también que “los expedientes se formarán mediante la agregación sucesiva de cuantos documentos, pruebas, dictámenes, decretos, acuerdos, notificaciones y demás diligencias deban integrarlos, y sus hojas útiles serán rubricadas y foliadas por los funcionarios encargados de su tramitación.”
En nuestro país, si bien la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos no establece definición alguna de ‘expediente administrativo’, si regula esta figura, pudiendo resaltarse entre esa regulación, las disposiciones siguientes:
‘Artículo 31: De cada asunto se formará expediente y se mantendrá la unidad de éste y de la decisión respectiva, aunque deban intervenir en el procedimiento oficinas de distintos ministerios o institutos autónomos.
Artículo 32: Los documentos y expedientes administrativos deberán ser uniformes de modo que cada serie o tipo de ellos obedezca a iguales características. El administrado podrá adjuntar, en todo caso, al expediente, los escritos que estime necesarios para la aclaración del asunto.
Artículo 34: En el despacho de todos los asuntos se respetará rigurosamente el orden en que estos fueron presentados. Sólo por razones de interés público y mediante providencia motivada, el jefe de la oficina podrá modificar dicho orden, dejando constancia en el expediente.
La administración racionalizara sus sistemas y métodos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medidas y procedimientos más idóneos.
Artículo 51: Iniciado el procedimiento se procederá a abrir expediente en el cual se recogerá toda la tramitación a que de lugar el asunto.
De las comunicaciones entre las distintas autoridades, así como de las publicaciones y notificaciones que se realicen, se anexara copia al expediente’. (Negrillas de la Sala)
De conformidad con las normas anteriormente transcritas, observa la Sala que el expediente administrativo puede definirse como el conjunto ordenado de todas las actuaciones realizadas en el decurso del procedimiento administrativo que le sirven de sustento a éste; es decir, el expediente es la materialización formal del procedimiento.
En atención a que el expediente conforma la materialización del procedimiento administrativo, es preciso que a fin de garantizar el derecho al debido proceso en sede administrativa, como lo preceptúa el artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela y de conformidad con lo dispuesto en el artículo 141 eiusdem, el cual establece que ‘La Administración Pública está al servicio de los ciudadanos y ciudadanas y se fundamenta en los principios de honestidad, participación, celeridad, eficacia, eficiencia, transparencia, rendición de cuentas y responsabilidad en el ejercicio de la función pública, con sometimiento pleno a la ley y al derecho’ (subrayado de la Sala), los órganos administrativos al sustanciar los expedientes deben observar las normas previstas en la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos, que disponen la unidad, orden y secuencia en la cual se deben llevar dichos expedientes.
Sin embargo, a su vista se constata que el precitado instrumento normativo no indica la manera pormenorizada en la cual deben llevarse los expedientes en sede administrativa, por lo que a fin de adminicular los derechos de los particulares con las obligaciones de la Administración dentro del procedimiento administrativo, asegurando la integridad y unidad del expediente, y en atención a lo dispuesto en el único aparte del artículo 32 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos que establece que ‘La administración racionalizara sus sistemas y métodos de trabajo y vigilara su cumplimiento. A tales fines, adoptará las medidas y procedimientos más idóneos’, considera esta Sala como procedimiento idóneo aplicable para asegurar la regularidad y coherencia de los expedientes administrativos, lo dispuesto en el artículo 25 del Código de Procedimiento Civil, el cual es del tenor siguiente:
‘Artículo 25: De todo asunto se formará expediente separado con un número de orden, la fecha de su iniciación, el nombre de las partes y su objeto. Las actuaciones deben observar el orden cronológico, según la fecha de su realización y la foliatura del expediente se llevará al día y con letras, pudiéndose formar piezas distintas para el más fácil manejo, cuando sea necesario’.
Lo anterior es particularmente relevante, puesto que del orden, exactitud, coherencia y secuencia de los expedientes, dependerá la fuerza probatoria que se desprende del conjunto de actas que integran el mismo.
b) Del valor probatorio del expediente administrativo.
Respecto al valor probatorio del expediente administrativo, esta Sala ha establecido que:
‘Asimismo, pudo apreciarse que el Ministerio de Infraestructura no remitió el expediente administrativo que le fuera solicitado por este Tribunal mediante oficios números 2.329 y 1.780 de fechas 21 de septiembre y 24 de octubre de 2000, respectivamente.
El expediente administrativo está constituido por el conjunto de actuaciones previas que están dirigidas a formar la voluntad administrativa, y deviene en la prueba documental que sustenta la decisión de la Administración. Por tanto, sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.
(…)
En este orden de ideas, ya la Sala ha establecido en anteriores fallos (sentencia No. 300 del 28 de mayo de 1998) que la especialidad del documento administrativo lo configura como una tercera categoría de prueba instrumental. En efecto, esta especial clase de documento escrito no puede asimilarse al documento público definido en el artículo 1.357 del Código Civil, pues no participa del carácter negocial que caracteriza a este último. Sin embargo, su carácter auténtico deviene del hecho de ser una declaración emanada de un funcionario público, con las formalidades exigidas en el artículo 18 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Así, conforme al criterio sostenido por la doctrina nacional mayoritaria, con el cual coincide esta Sala, el expediente administrativo (rectius: documento administrativo) se asemeja a los documentos privados reconocidos o tenidos por reconocidos (artículo 1.363 eiusdem), pero sólo en lo que concierne a su valor probatorio, dado que en ambos casos, se tiene por cierto su contenido, en tanto que las declaraciones efectuadas en dichos instrumentos no sean objeto de impugnación a través de cualquier género de prueba capaz de desvirtuar su veracidad’ (Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002) (Negrillas de la decisión)
Del fallo parcialmente transcrito, se desprende con meridiana claridad que las copias certificadas del expediente administrativo remitidas por el ente público que corresponda, constituyen una tercera categoría de prueba documental, asimilándose en lo que atañe a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, en los términos consagrados en el artículo 1.363 del Código Civil, toda vez que hacen fe del hecho material de las declaraciones en ellos contenidas, hasta prueba en contrario.
Sin perjuicio de lo expuesto, no debe confundirse el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como una unidad íntegra, es decir, como un conjunto de actuaciones administrativas debidamente documentadas, con las actas que lo conforman individualmente consideradas, puesto que dichas actas poseen su valor probatorio propio según el tipo de documento que se trate.
Dentro de este contexto, por ejemplo, un instrumento público que haya sido agregado en copia certificada a un expediente administrativo no pierde su carácter de público y su fuerza probatoria por estar inserto dentro del expediente, ya que deberá ser valorado conforme lo disponen los artículos 1.359 y 1.360 del Código Civil. También pueden encontrarse dentro de un expediente administrativo elementos que no comportan el carácter de prueba instrumental.
Por lo tanto, esta Sala considera prudente precisar que el valor probatorio de las copias certificadas del expediente administrativo como instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, se refiere a la autenticidad que emana de la certificación efectuada por el funcionario público, de que los antecedentes administrativos remitidos al Tribunal son una copia fiel y exacta de su original, es decir, que ese conjunto ordenado de actas son el cúmulo de actuaciones previas dirigidas a formar la voluntad de la Administración, que el particular recurrente pretende que sea revisada en la jurisdicción contencioso -administrativa.
Las afirmaciones expuestas traen como consecuencia que la impugnación del expediente administrativo como un todo o alguna de las actas que lo conforman, debe referirse a la falta de adecuación entre las copias certificadas del expediente administrativo que constan en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, bien porque algún acta haya sido mutilada, sustraída, no conste en el expediente remitido o por cualquier otro motivo, para lo cual la parte impugnante deberá producir la prueba en contrario que demuestre la veracidad de sus alegaciones, todo de conformidad con lo dispuesto en el artículo 1.363 del Código Civil, en concordancia con el artículo 506 del Código de Procedimiento Civil.
Cuando esta Sala se refiere a la posibilidad de impugnación de todo el conjunto de copias certificadas del expediente administrativo, quiere destacar que la forma de ataque contra el medio probatorio –copias certificadas del expediente administrativo original que reposa en los archivos de la Administración- va destinada a indicar que no se encuentran incorporadas en dicho instrumento probatorio una o varias actas que originalmente lo componían, o que las copias certificadas del expediente administrativo no son fidedignas, es decir, no se compadecen con el original que se encuentra en poder de la Administración, lo que implica una impugnación del elemento ‘continente’ –expediente- y no de algún acta específica de su ‘contenido’. Por el contrario, cuando se establece la posibilidad de impugnación de parte del expediente administrativo, la objeción debe referirse a la falta de adecuación entre el expediente remitido que consta en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, bien porque algún acta determinada haya sido mutilada, falseada, cambiada en su contenido, o por cualquier otro motivo, lo cual tiene como finalidad enervar el valor probatorio que emana de la certificación del funcionario público, lo que trae como consecuencia, se reitera, en que el impugnante deberá señalar el acta o conjunto de actas específicas que desea atacar.
En cualquiera de los supuestos anteriores, el impugnante tendrá libertad probatoria para producir la contraprueba necesaria tendente a destruir el valor probatorio que emana del expediente administrativo.
Delimitado lo anterior, no puede esta Sala pasar por alto que de acuerdo con la persona que incorpore algún acta al expediente administrativo, se pueden dar tres supuestos, a saber: i) Los documentos emanados de los funcionarios públicos sustanciadores del procedimiento administrativo, en ejercicio de sus atribuciones legales, los cuales constituirán documentos administrativos; ii) Los documentos emanados de los particulares interesados en el procedimiento y; iii) Los documentos emanados de terceros, distintos a las partes involucradas, entendiendo como partes a la autoridad administrativa sustanciadora del expediente y a los legítimos interesados en el procedimiento; tales como informes emanados de organismos públicos o privados necesarios para la resolución de la controversia, en los términos consagrados en el artículo 54 de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos.
Ahora bien, tal y como se advirtiera, cada instrumental incorporada al expediente administrativo tendrá el valor probatorio conforme a la naturaleza del documento que se trate, pero tal y como lo ha establecido esta Sala, los documentos administrativos se valorarán igualmente como un instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, a tenor de lo dispuesto en el artículo 1.363 del Código Civil.
En atención a lo expuesto, cuando el impugnante proceda a objetar determinada acta del expediente –no el expediente- el medio de impugnación dependerá de la naturaleza de la prueba instrumental que se pretenda desconocer, toda vez que el medio de ataque deberá ser, según el caso, el propicio para enervar el valor probatorio del instrumento que se discute. Dentro de este contexto, por ejemplo, si se pretende impugnar un documento público inserto en el expediente administrativo, la vía de impugnación será, lógicamente, la tacha de ese instrumento.
C) De la importancia del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación.
El artículo 21.11 de la Ley que rige las funciones de este Alto Tribunal, establece que:
El Tribunal Supremo de Justicia, en las causas de nulidad de actos administrativos de efectos particulares, podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, fijando un plazo prudencial a la autoridad administrativa correspondiente para la remisión de los mismos. Recibidos éstos, pasarán los autos al Juzgado de Sustanciación, a fin de que revise todas las actuaciones y se pronuncie sobre la procedencia del recurso, conforme al procedimiento previsto en el artículo 19 de la presente Ley.` (Negrillas y resaltado de la Sala)
Si bien la disposición anteriormente transcrita establece que este Tribunal podrá solicitar los antecedentes administrativos del caso, por lo que a tenor de la norma contenida en el artículo 23 del Código de Procedimiento Civil debe entenderse que ésta faculta a la Sala a obrar según su prudente arbitrio, lo cierto es que en la práctica judicial todo tribunal contencioso administrativo, particularmente cuando se está en presencia de un recurso de nulidad ejercido contra un acto de efectos particulares, solicita los antecedentes administrativos del caso, conformados por el expediente administrativo que se formó a tal efecto, ya que éste constituye un elemento de importancia cardinal para la resolución de la controversia y una carga procesal para la Administración acreditarlo en juicio, como ya lo ha dispuesto esta Sala con anterioridad, cuando estableció que:
‘… sólo a ésta le corresponde la carga de incorporar al proceso los antecedentes administrativos; su no remisión constituye una grave omisión que pudiera obrar en contra de la Administración y crear una presunción favorable a la pretensión de la parte accionante.’ (Sentencia de esta Sala No. 00692 de fecha 21 de mayo de 2002)
Lo transcrito es así, porque el proceso seguido ante la jurisdicción contencioso-administrativa integra en su desarrollo, como título fundamental, la remisión del expediente administrativo, lo cual implica una incorporación en bloque al proceso de todos los elementos vertidos a lo largo del procedimiento administrativo, de suerte que el órgano jurisdiccional ha de tomar en consideración todos los datos que figuren en el expediente, aunque no aparezcan en las alegaciones procesales de las partes.
El criterio apuntado se compadece perfectamente con el principio procesal de “facilidad de la prueba”, que implica que en determinados casos le corresponderá aportar una prueba a la parte a la cual se le hace más fácil incorporarla al proceso.
No está de más apuntar, que la obligación de remisión del expediente administrativo por parte de la Administración, se refiere al deber de enviar una copia certificada de todo el expediente administrativo, puesto que el original siempre deberá quedar en poder del órgano remitente.
Ahora bien, considera esta Sala que dentro del proceso contencioso administrativo de anulación el expediente administrativo, como prueba judicial, no puede verse desde la ya superada óptica del principio dispositivo puro, que propugnaba que el juez debía permanecer inactivo y limitarse a juzgar con las pruebas que las partes aportasen, por lo que resultaría indiferente si el mismo es acreditado o no a los autos; muy por el contrario, el expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación se erige como requisito fundamental para la búsqueda de la verdad material, por lo que constituye una prueba de importancia medular para que el juez contencioso administrativo pueda formarse una acertada convicción sobre los hechos y garantice que el proceso sirva como un instrumento para la realización de la justicia, como lo dispone el artículo 257 del Texto Fundamental.
Es en razón de lo anterior, así como en cumplimiento de sus deberes como rector del proceso y en acatamiento del principio de inmediación para la mejor búsqueda de la justicia, que esta Sala tiene como práctica judicial dictar autos para mejor proveer, a tenor de lo dispuesto en el aparte 13 del artículo 21 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, a fin de que el expediente administrativo sea debidamente incorporado a los autos, para una mejor resolución de la controversia.
En esta línea de pensamiento, el aparte 2 del artículo 23 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Justicia de la República Bolivariana de Venezuela, incorporó específicamente una sanción para el desacato por el no cumplimiento de una orden emanada de este Alto Tribunal cuando solicita información -como la remisión del expediente administrativo-, en los términos siguientes:
‘El Tribunal Supremo de Justicia sancionará con multa que oscilará entre el equivalente de mil unidades tributarias (1.000 U.T.) a tres mil unidades tributarias (3.000 U.T.), a los funcionarios de los órganos del Poder Público que, estando obligados a hacerlo, no acataren sus órdenes ni le suministraren oportunamente las informaciones, datos o expedientes que solicitare de ellos, sin perjuicio de las sanciones penales a que haya lugar…’. (Negrillas de la Sala)
Esta norma que se inserta dentro del marco de la autoridad judicial que posee todo órgano jurisdiccional, refuerza la potestad genérica contenida en el artículo 21 del Código de Procedimiento Civil sobre la coercibilidad de las actuaciones judiciales para el logro de sus efectos vinculantes, al consagrar una sanción específica cuando los órganos del Poder Público no cumplan con su deber de remitir los expedientes que se le solicitaren para la resolución de una controversia.
Lo expuesto no obsta para que esta Sala, como lo ha reiterado en anteriores oportunidades, no pueda decidir si no consta en autos el expediente administrativo, puesto que éste constituye la prueba natural –mas no la única- dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, por lo que la no remisión del expediente administrativo acarrea una presunción favorable sobre la procedencia de la pretensión de la parte accionante.
Puntualizado lo anterior, considera necesario la Sala establecer la manera y la oportunidad –dependiendo de la fase procesal en la cual la Administración consigne el expediente administrativo en autos- de impugnar el expediente administrativo.
d) De la impugnación del expediente administrativo y de las oportunidades procesales para su impugnación.
Establecido como ha sido que el expediente administrativo constituye una tercera categoría de prueba instrumental, que se asimila en cuanto a su valor probatorio a los instrumentos privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, debe esta Sala determinar la forma cómo debe impugnarse dicho expediente.
En este sentido, aprecia la Sala que la oposición y la impugnación de las pruebas son manifestaciones del derecho a la defensa. Mientras la primera constituye una figura preventiva destinada a impedir la entrada del medio de prueba al proceso, la segunda está destinada a enervar la eficacia probatoria de determinado medio de prueba. La impugnación entonces se dirige a demostrar la falsedad, inexactitud o ilegalidad de una prueba. Dentro de los medios de impugnación pueden destacarse la tacha de los instrumentos públicos, la tacha de testigos, el desconocimiento y la tacha de instrumentos privados, entre otros.
De esta manera, ¿cuál es el régimen aplicable para enervar el valor probatorio de un instrumento privado reconocido o tenido legalmente reconocido que emana de las copias certificadas de un expediente administrativo?
Si el expediente administrativo se asemeja en su valor probatorio al instrumento privado reconocido o tenido legalmente por reconocido, su impugnación no puede hacerse por la vía de tacha de falsedad, por prohibición expresa del último aparte del artículo 1.381 del Código Civil.
Al no ser dicho expediente un documento público o auténtico, tampoco puede aplicarse la tacha de falsedad prevista para este tipo de instrumentos.
Como puede observarse, la ley no prevé un procedimiento específico para la impugnación de las copias certificadas de este tipo de instrumento, concretamente, del expediente administrativo, toda vez que la impugnación se dirige a la verificación de la falta de adecuación entre el expediente administrativo que consta en autos y las actuaciones que conformaron ese expediente administrativo, por inexactitud, error o adulteración de la verdad.
En estos casos, siendo como es que esa impugnación debe estar dirigida a discutir la exactitud o veracidad de las actas que fueron remitidas por la Administración al Tribunal, bien porque algún acta haya sido mutilada, falseada, cambiada en su contenido, no conste en el expediente remitido o por cualquier otro motivo, considera esta Sala aplicable analógicamente a este tipo de instrumento, el régimen previsto en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil para las copias simples, el cual es del tenor siguiente:
‘Artículo 429.
Los instrumentos públicos y los privados reconocidos o tenidos legalmente por reconocidos, podrán producirse en juicio en originales o en copia certificada expedida por funcionarios competentes con arreglo a las leyes.
Las copias o reproducciones fotográficas, fotostáticas o por cualquier otro medio mecánico claramente inteligible, de estos instrumentos, se tendrán como fidedignas si no fueren impugnadas por el adversario, ya en la contestación de la demanda, si han sido producidas con el libelo, ya dentro de los cinco días siguientes, si han sido producidas con la contestación o en el lapso de promoción de pruebas. Las copias de esta especie producidas en cualquier otra oportunidad, no tendrán ningún valor probatorio si no son aceptadas expresamente por la otra parte.
La parte que quiera servirse de la copia impugnada, podrá solicitar su cotejo con el original, o a falta de éste con una copia certificada expedida con anterioridad a aquella. El cotejo se efectuará mediante inspección ocular o mediante uno o más peritos que designe el Juez, a costa de la parte solicitante. Nada de esto obstará para que la parte produzca y haga valer el original del instrumento o copia certificada del mismo si lo prefiere.’ (Negrillas de la Sala)

Como se advirtiera, la impugnación de todo o parte del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, busca contradecir que el expediente consignado en autos es el mismo al cual tuvo acceso el particular interesado, y que todos los antecedentes para la formación de la voluntad de la Administración se encuentran agregados al expediente respectivo. Por ello, en estos casos, resulta aplicable lo dispuesto en el artículo anteriormente transcrito en lo referente a las copias simples, puesto que, en principio, el cotejo con el expediente original bastará para demostrar la exactitud de las copias consignadas en autos.
Lo anterior es diferente a la mal denominada impugnación de los documentos administrativos, ya que en estos casos no existe un procedimiento especial, sino que el recurrente simplemente tendrá que aportar la contraprueba necesaria para enervar la eficacia probatoria de éstos en el lapso de promoción y evacuación de pruebas correspondiente.
Volviendo sobre lo expuesto, las oportunidades procesales para la impugnación del expediente administrativo serán las previstas en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil, con las particularidades expuestas en este fallo, por cuanto en contraposición con el proceso civil, en el proceso contencioso administrativo de anulación no existe oportunidad procesal para la contestación de la demanda, por lo que si el expediente administrativo es consignado en autos antes del inicio del lapso de promoción de pruebas o durante dicho lapso, la oportunidad para impugnar será dentro de los cinco (5) días siguientes al vencimiento del lapso de promoción de pruebas, sin menoscabo de que en un ejercicio diligente del derecho a la defensa el recurrente realice la impugnación en el propio escrito de promoción.
Ahora bien, ¿si el expediente administrativo es producido después del lapso de promoción de pruebas, debe esta Sala valorarlo y puede la parte recurrente impugnarlo?
Considera la Sala que la respuesta a ambas interrogantes es afirmativa, puesto que no comparte el criterio asumido por la Sala Político- Administrativa de la extinta Corte Suprema de Justicia en la sentencia No. 300 de fecha 28 de mayo de 1998, en donde se estableció lo siguiente:
‘Comparte esta Sala el criterio de la recurrida, en el sentido de que los documentos administrativos (rectius: expediente administrativo) promovidos por el apelante no tienen el carácter de instrumentos públicos conforme lo establecido en el artículo 1.357 del Código Civil y, por ende, no pueden producirse ‘en todo tiempo, hasta los últimos informes’. En efecto, como se explicó con anterioridad, la posibilidad consagrada en el artículo 435 del Código de Procedimiento Civil, de llevar pruebas al expediente (instrumentos públicos en este caso) luego de fenecida la etapa de evacuación, constituye una excepción al principio general de que las pruebas deben anunciarse en la etapa de promoción y producirse en la etapa de evacuación, y como toda excepción, debe ser interpretada de manera restringida, sin que tengan cabida interpretaciones o aplicaciones extensivas o analógicas de dicho precepto.
(…)
Observa la Sala finalmente, que no existiendo una disposición procesal especial que regule la oportunidad en que deben producirse en juicio los documentos administrativos, (rectius: expediente administrativo) razón por la cual resulta plenamente aplicable, en esta materia, el principio general consagrado en los artículos 396 y 400 del Código de Procedimiento Civil. En tal virtud, las partes que quieran servirse de esta especie de documento pueden anunciarlo o promoverlo en el lapso de promoción y producirlos o evacuarlos en la etapa de evacuación de pruebas. (Negrillas del original)
El criterio contenido en el fallo parcialmente transcrito, implica que el expediente administrativo sólo puede ser producido por la Administración hasta el lapso de evacuación de pruebas, siempre y cuando lo haya anunciado en el lapso de promoción, ya que después de esa oportunidad no tendría que ser valorado por el juez contencioso administrativo.
No puede compartir esta Sala tal interpretación, puesto que tal y como se advirtiera, el expediente administrativo por el carácter central y fundamental que tiene dentro del proceso para el juez en la búsqueda de la verdad material, no puede concebirse dentro del binomio clásico del proceso civil como una prueba que sustenta el ataque o defensa de las partes en conflicto, ya que, precisamente, al tratarse la labor del juez contencioso administrativo de la determinación de la conformidad a derecho o no del acto administrativo que se pretende anular, dicho expediente puede consignarse en cualquier tiempo -antes de la sentencia claro está-, no aplicándosele las restricciones para su producción en juicio relativas a los instrumentos públicos y privados, previstas en el Código de Procedimiento Civil para este tipo de instrumentos. Así se declara.
No obstante lo expuesto, observa esta Sala que el hecho de que el expediente administrativo pueda ser consignado en cualquier tiempo, no implica una autorización para que la Administración pueda retardar el cumplimiento de su obligación de consignar el referido expediente en autos, en la primera oportunidad en la que se le solicita, esto es, antes de la admisión del recurso contencioso administrativo y dentro del plazo previsto para ello.
En atención a que el expediente administrativo puede ser consignado en cualquier tiempo, lo que implica una matización del principio de concentración procesal, esta Sala a los fines de resguardar el derecho a la defensa y al debido proceso de los particulares interesados, considera necesario crear una oportunidad mediante la cual el recurrente pueda ejercer su derecho al control y contradicción de la prueba.
En este sentido, siempre y cuando el expediente llegue en una etapa posterior a la promoción de pruebas y hasta el acto de informes, por encontrarse las partes a derecho, quien desee impugnar el expediente administrativo lo deberá realizar dentro de los cinco (5) días siguientes a que conste en autos la remisión del expediente administrativo, para lo cual podrá abrirse, si a juicio de la Sala la situación así lo amerita, una articulación probatoria de la prevista en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil.
En caso que el expediente administrativo fuese remitido después del acto de informes, el cual constituye el último acto procesal de las partes, como no puede ponerse en cabeza del particular la carga de revisar el expediente todos los días por una falta imputable al órgano administrativo, cuando la ley no dispone ninguna otra actuación, el lapso de cinco (5) días para la impugnación del expediente comenzará a computarse en el día inmediatamente siguiente a aquél en que conste en autos que el recurrente realizó alguna actuación, como por ejemplo, una diligencia solicitando sentencia.
En consecuencia, esta Sala a fin de resumir los criterios expuestos en este fallo, establece lo siguiente:
• El expediente administrativo debe ser llevado correcta y ordenadamente foliado por el órgano administrativo que sustancie el expediente, en la forma prevista en el artículo 25 del Código de Procedimiento Civil.
• Las nociones de ‘expediente administrativo’ y ‘documentos administrativos’ son distintas, en los términos expuestos en el presente fallo.
• Dada la importancia del expediente administrativo dentro del proceso contencioso administrativo de anulación, esta Sala ratifica su criterio en el sentido que su producción en juicio no está sometida a las reglas previstas en el Código de Procedimiento Civil, por lo que podrá ser valorado como prueba por el juez, aun si su consignación en autos se realiza después del acto de informes.
• La forma de impugnar las copias certificadas del expediente administrativo, se rigen por el régimen dispuesto para la impugnación de las copias simples previstas en el artículo 429 del Código de Procedimiento Civil.
• Las oportunidades de impugnación serán las siguientes: i) si el expediente llega antes del inicio del lapso de promoción o durante el mismo, la oportunidad de impugnación será dentro de los cinco días siguientes al vencimiento del lapso de promoción; ii) si llegase con posterioridad a la oportunidad anteriormente indicada y hasta el acto de informes, será dentro de los cinco días siguientes a su consignación en el expediente, en el entendido de que las partes estén a derecho y no esté paralizada la causa por cualquier motivo y; iii) si el expediente fuese consignado después de vista la causa, el lapso de los cinco días para la impugnación comenzará a computarse desde el día inmediatamente siguiente a que conste en autos cualquier actuación del recurrente. En los dos últimos casos, de ser necesario, se abrirá la articulación probatoria prevista en el artículo 607 del Código de Procedimiento Civil...” (Sentencia de la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia Nº 01257 del 12 de julio de 2007)
Ahora bien, ni las copias certificadas evacuadas al expediente judicial, ni el expediente administrativo fueron impugnados conforme al criterio y procedimiento contenido en el fallo parcialmente trascrito supra, por tanto, las referidas documentales deben ser apreciadas y se le debe otorgar pleno valor probatorio a su contenido; por lo que deviene en infundado el alegato expuesto por la parte actora, referido a la vulneración del derecho a la defensa y al debido proceso por la presunta prescindencia por parte de la Administración del procedimiento establecido para dictar la Resolución Nº 0002-2014 de fecha 13 de marzo de 2014 (Acto Administrativo impugnado), toda vez, que de las consideraciones que lo motivan, se evidencia que en virtud de la renuncia voluntaria expuesta por la propia accionante durante la etapa de averiguación administrativa sobre los derechos que detentaba la actora respecto al inmueble que le fue adjudicado por el Ente accionado, lo cual no constituye un hecho controvertido, resultaba inoficioso la tramitación y sustanciación de un procedimiento administrativo; por tanto debe desestimarse este alegato. Así se decide.
Adujo la representación judicial actora que la Administración se fundamentó “…sobre falsos supuestos (…) ya que se pretende aplicar con carácter retroactivo la resolución Nº 107, publicada en Gaceta Oficial Nº 39.263 de la República Bolivariana de Venezuela, de fecha 14 de septiembre de 2.009, puesto que el crédito otorgado a mi representada data del año 2.004, lo cual no aplica para esas relaciones crediticias; igualmente es falso lo señalado por la administración cuando hacer valer que mi representada es beneficiaria de mas de un crédito para la construcción de viviendas; como es falso que ha incumplido con lo establecido en las Cláusulas Séptima, Novena y Décima de un supuesto contrato, por cuanto mi representada nunca ha renunciado al plazo concedido para el pago de la deuda, como nunca ha dejado de habitarla, ni la ha dejado de conservar como su vivienda familiar, así como tampoco ha realizado modificaciones y ampliaciones sin la autorización del Instituto. Por otro lado es falso que mi representada haya dado uso distinto a la vivienda que no sea la de habitación familiar; es falso, que haya renunciado a los derechos a su vivienda a favor de IAVEG. La Administración cuando hace esta motivación en el Acto Administrativo atacado, no lo hace sobre elementos de hecho y derecho ventilados o debatidos en un procedimiento previo, sino que se basa a una supuesta ‘investigación’ (sumarial) que el Instituto lleva a cabo, donde no se la da oportunidad a mi representada a controlar en ningún estado y grado las actuaciones investigadas…” (Sic) (Negrillas del texto).
Es criterio pacífico y reiterado, tanto de la jurisprudencia como de la doctrina patria, que la Administración puede incurrir en el vicio de falso supuesto, cuando asume como cierto hechos no ocurridos; cuando aprecia erradamente los hechos o cuando los valora de manera equivocada, configurándose el vicio de falso supuesto de hecho, e igualmente puede ocurrir, que la Administración aplique erróneamente una norma jurídica, en cuyo caso se configura el vicio de falso supuesto de derecho. En ambos casos, se trata de un vicio que por afectar la causa del acto administrativo acarrea su nulidad, por lo que resulta necesario determinar si el acto administrativo impugnado se adecuó a las circunstancias de hecho probadas en el expediente administrativo.
De los argumentos expuestos por la representación judicial actora en el escrito libelar, entiende este Juzgador que se alegó tanto el vicio de falso supuesto de derecho como el vicio de falso supuesto de hecho. El primero cuando manifestó “…que se pretende aplicar con carácter retroactivo la resolución Nº 107, publicada en Gaceta Oficial Nº 39.263 de la República Bolivariana de Venezuela, de fecha 14 de septiembre de 2.009, puesto que el crédito otorgado a mi representada data del año 2.004, lo cual no aplica para esas relaciones crediticias…”.
En este sentido, destaca este Sentenciador que el artículo 1 de la aludida Resolución, el cual forma parte de la motivación contenida en las consideraciones del acto impugnado, declara como “…sujeto de atención especial…”, a toda persona o grupo de personas beneficiarias o adjudicatarias de viviendas construidas con fondos provenientes del sector público entre los años 1999 hasta el 2008.
Al respecto se debe establecer en primer lugar, que la Resolución a que alude la parte accionante no constituye objeto del presente recurso contencioso administrativo de nulidad y en segundo, que no resulta un hecho controvertido que la ciudadana ADIMAR BRICEÑO RANGEL fue beneficiaria de un crédito otorgado en el año 2004, por el INSTITUTO AUTÓNOMO DE LA VIVIENDA DEL ESTADO GUÁRICO (Ente público). Ello no solo lo expone la propia accionante en su escrito libelar, sino que además se verifica de diferentes documentales insertas tanto en el expediente administrativo como en el expediente judicial, particularmente de la carta de adjudicación que reposa en ambos expedientes y que fue evacuada, al menos en el expediente judicial por la propia parte actora.
Siendo así, no queda dudas para este Jurisdicente que la Administración no interpretó o aplicó erróneamente una norma jurídica, en este caso la Resolución Nº 107, publicada en Gaceta Oficial de la República Bolivariana de Venezuela Nº 39.263, de fecha 14 de septiembre de 2.009, por lo que debe desecharse este argumento. Así se determina.
En cuanto al vicio de falso supuesto de hecho, adujo la parte actora que:
“…es falso lo señalado por la administración cuando hacer valer que mi representada es beneficiaria de mas de un crédito para la construcción de viviendas; como es falso que ha incumplido con lo establecido en las Cláusulas Séptima, Novena y Décima de un supuesto contrato, por cuanto mi representada nunca ha renunciado al plazo concedido para el pago de la deuda, como nunca ha dejado de habitarla, ni la ha dejado de conservar como su vivienda familiar, así como tampoco ha realizado modificaciones y ampliaciones sin la autorización del Instituto. Por otro lado es falso que mi representada haya dado uso distinto a la vivienda que no sea la de habitación familiar; es falso, que haya renunciado a los derechos a su vivienda a favor de IAVEG…” (Sic).
De lo anterior advierte este Juzgador que al comparar los aludidos alegatos con el acto administrativo impugnado (folios 62 al 66 del expediente administrativo), resulta evidente que la parte accionante se limitó a negar las consideraciones contenidas en la Resolución 0002-2014. En cuanto a la actividad probatoria, esencialmente la parte actora promovió y evacuó inspecciones judiciales en las que se dejan constancia de los particulares en ellos referidos. No obstante, dichas inspecciones fueron realizadas en fecha posterior a la que fue dictado el acto impugnado, por tanto resultan insuficientes para desvirtuar los hechos que sirvieron de fundamento a la Administración para dictar el acto recurrido.
Además de lo anterior, al no tacharse o impugnarse las documentales promovidas y evacuadas por la Administración, resulta evidente que la accionante era al menos responsable por el pago de dos créditos para vivienda del Instituto accionado, que le eran descontados de la nómina en su condición de funcionaria adscrita al propio Instituto accionado, que para el momento en que se realizó la averiguación administrativa no habitaba la vivienda según se evidencia en documentos suscritos por la propia actora (que se insiste, no fueron tachados o impugnados), y que además renunció voluntariamente a los derechos que detentaba sobre el inmueble objeto del acto impugnado en favor del Ente accionado, según se evidencia de las referidas documentales.
Aunado a ello, en la oportunidad en que se evacuó por este Tribunal una inspección judicial promovida por el Ente accionado en el inmueble objeto del acto recurrido, este Juzgador pudo constatar, después de que la propia accionante expusiera que dos (02) de las unidades habitacionales independientes que forman parte del inmueble, se encontraban deshabitadas y que una (01) era ocupada por un familiar, que hizo acto de presencia en el lugar una ciudadana que se identificó como Yessica Beatriz Bonilla Turmero, cédula de identidad Nº 23.791.698, que al ser interpelada por el Juez en relación a su presencia en el inmueble, manifestó “…vivir en condición de residente…”, y pagar para habitar la casa; por tanto, quien aquí decide, considera que no existen elementos de convicción en el expediente de los cuales pueda evidenciarse que la Administración partió de un falso supuesto de hecho al dictar el acto recurrido, por lo que debe desestimarse el referido vicio. Así se decide.
Finalmente, en cuanto a que:
“…La Administración cuando hace esta motivación en el Acto Administrativo atacado, no lo hace sobre elementos de hecho y derecho ventilados o debatidos en un procedimiento previo, sino que se basa a una supuesta ‘investigación’ (sumarial) que el Instituto lleva a cabo, donde no se la da oportunidad a mi representada a controlar en ningún estado y grado las actuaciones investigadas…”.
Debe precisar este Sentenciador, que en principio en una averiguación previa a cualquier procedimiento administrativo, no existe un contradictorio, ya que se trata de una fase donde la Administración se encarga de recabar elementos dirigidos a verificar si los hechos que motivaron el inicio de la aludida averiguación, pudiesen ameritar la apertura de un procedimiento administrativo y la aplicación de medidas de naturaleza sancionatorias; sin embargo, en aras de garantizar el derecho a la defensa y al debido proceso es deber de la Administración garantizar el control de las pruebas al administrado a partir de la apertura del correspondiente procedimiento administrativo.
No obstante, como ya quedó establecido en el presente fallo, de los elementos de autos se evidencia que estando el INSTITUTO AUTÓNOMO DE LA VIVIENDA DEL ESTADO GUÁRICO (IAVEG), en esa etapa de averiguación, en la que recabó elementos en virtud de lo cual iniciaría un procedimiento administrativo, lo que fue notificado a la accionante, según se evidencia al folio 58 del expediente administrativo, que no fue impugnado, la ciudadana ADIMAR BRICEÑO RANGEL renunció a los derechos que detentaba sobre el inmueble objeto del acto recurrido, razón por la cual resultaba inoficioso para la Administración sustanciar y decidir un procedimiento administrativo, por lo que debe desecharse el referido alegato. Así se establece.
Desestimados los argumentos expuestos por la parte accionante, resulta forzoso para este Juzgado Superior declarar SIN LUGAR el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto. Así se declara.
IV
DECISIÓN
Por los razonamientos antes expuestos, este Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara: SIN LUGAR, el recurso contencioso administrativo de nulidad interpuesto por la ciudadana ADIMAR BRICEÑO RANGEL (Cédula de Identidad Nº 14.344.518) contra la Resolución Nº 0002-2014 de fecha 12 de mayo de 2014 emanada del INSTITUTO AUTÓNOMO DE LA VIVIENDA DEL ESTADO GUÁRICO (IAVEG), mediante el cual se resolvió recuperar materialmente “…libre de personas, objetos y cosas, el inmueble ubicado en la Urbanización Antonio Miguel Martínez, Calle Farriar Villa II, en San Juan de Los Morros, Municipio Juan Germán Roscio Estado Guárico…”.
Publíquese y regístrese. Notifíquese al INSTITUTO AUTÓNOMO DE LA VIVIENDA DEL ESTADO GUÁRICO (IAVEG) y a la Procuraduría General del estado Guárico, de conformidad con lo establecido en el artículo 97 del Decreto con Rango, Valor y Fuerza de Ley de Reforma Parcial de la Procuraduría General de la República, aplicable conforme lo previsto en el artículo 38 de la Ley de Procuraduría General del estado Guárico. Archívese copia de la presente decisión en el copiador de sentencias de este Juzgado. Archívese el expediente. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Despacho del Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico, a los veintinueve (29) días del mes de junio del año dos mil quince (2015). Años 205° de la Independencia y 156° de la Federación.
El Juez,

Abog. RAFAEL A. DELCE ZABALA
La…/

/…Secretaria,

Abog. GÉNESIS C. MIRANDA MORALES

RADZ
Exp. Nº JP41-G-2014-000113

En la misma fecha, siendo las diez y cuarenta y cinco de la mañana (10:45 a.m.) se publicó la presente decisión bajo el Nº PJ0102015000112 y se agregó a las actuaciones del expediente. De igual manera, se hizo su inserción en el Sistema Juris 2000 por parte del ciudadano Juez, así como su correspondiente publicación en el portal informático http://guarico.tsj.gob.ve/. Dejándose la copia ordenada para el copiador correspondiente.
La Secretaria,

Abog. GÉNESIS C. MIRANDA MORALES