TSJ Regiones - Decisión

San Juan de los Morros, veinte (20) de febrero de dos mil veinte (2020)
209º y 161º

ASUNTO: JP41-G-2019-000003

QUERELLANTE: JUDITH RAQUEL CARABALLO TORRES (Cédula de Identidad Nº 13.875.965).
APODERADO JUDICIAL DE LA QUERELLANTE: Ciro José CASTRO ROJAS (INPREABOGADO Nº 30.009).
QUERELLADO: FONDO DE DESARROLLO REGIONAL DEL ESTADO GUÁRICO (FONDER).
APODERADA JUDICIAL DEL QUERELLADO: Andrea Paola BAPTISTA DE ROSALES (INPREABOGADO Nº 297.553).
MOTIVO: Recurso Contencioso Administrativo Funcionarial.
En fecha veintiuno (21) de febrero de dos mil diecinueve (2019) la ciudadana JUDITH RAQUEL CARABALLO TORRES (Cédula de Identidad Nº 13.875.965).entonces asistida por el abogado Ciro José CASTRO ROJAS (INPREABOGADO Nº 30.009), interpuso ante la Unidad de Recepción y Distribución de Documentos (URDD) de este Juzgado, escrito contentivo del recurso contencioso administrativo funcionarial contra el FONDO DE DESARROLLO REGIONAL DEL ESTADO GUÁRICO (FONDER).
El 22 de febrero de 2019 se dio entrada y se registró el presente asunto en los libros respectivos.
En fecha 27 de febrero de 2019 este Juzgado admitió la querella interpuesta y procedió a citar a la Presidenta del Fondo de Desarrollo Regional del Estado Guárico (FONDER), a los fines de dar contestación a la querella, asimismo se le solicitó el expediente administrativo del accionante y ordenó notificar al PROCURADOR GENERAL DEL ESTADO BOLIVARIANO DE GUÁRICO.
Mediante diligencia del 02 de abril de 2019, se consignaron los fotostatos necesarios para realizar las notificaciones respectivas y en fecha 08 de abril del mismo año se libraron los oficios correspondientes.
Cumplidas las fases procesales, y celebrada el 09 de octubre del año 2019 la audiencia definitiva, este Juzgado dictó el dispositivo del fallo en fecha 12 de diciembre de 2019 declarando Sin Lugar la querella funcionarial interpuesta, por tanto, la causa entró en estado de sentencia de conformidad con lo dispuesto en el artículo 107 de la Ley del Estatuto de la Función Pública

I
CONSIDERACIONES PARA DECIDIR
Estando en la oportunidad procesal para dictar sentencia de mérito en el presente asunto, este Tribunal pasa a pronunciarse en los términos siguientes:
Advierte este Juzgador que lo pretendido por la parte querellante es la nulidad del acto administrativo sin número de fecha 22 de octubre de 2018, mediante el cual se le destituyó del cargo de Analista Legal II y que en consecuencia, se ordene su reincorporación al cargo que venía ejerciendo y la restitución del pago salarial y bonificaciones dejados de percibir.
Al respecto, alegó la accionante que la Administración dictó el acto impugnado con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, que vulneró su derecho al debido proceso y a la defensa, denunció la existencia de dos solicitudes de apertura del procedimiento sancionatorio, e inobservancia de los artículos 6 y 190 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y Trabajadoras, así como, la vulneración del ordinal 8 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
En el escrito de contestación presentado por la Representación Judicial del Órgano accionado, se alegó lo siguiente:
“…Niego, rechazo y contradigo que el acto administrativo de fecha 22-10-2018, debidamente notificada en fecha 21-11-2018, mediante acuerdan la DESTITUCIÓN del querellante, esté viciado de nulidad absoluta, como pretende hacer ver la parte actora, en razón de haber quedado suficientemente demostrada su falta en los hechos, tal como se evidencia en el expediente administrativo Nº 001.2018 seguido en su contra, el referido procedimiento fue llevado a cabalidad, garantizando en todo momento su derecho a la defensa y al debido proceso consagrado en el articulo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela…”. (Sic) (Negrillas y mayúsculas del Texto).
Finalmente solicitó la apoderada judicial del Ente accionado, que la querella funcionarial interpuesta fuese declarada sin lugar en la definitiva.
En cuanto a la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido, resulta pertinente traer a colación el criterio acogido pacífica y reiteradamente por la Sala Político Administrativa del Tribunal Supremo de Justicia, entre otras, en sentencia Nº 4.628 del 07 de julio de 2005, en la que sostuvo lo siguiente:
“…la doctrina y la jurisprudencia contenciosa administrativa progresivamente han delineado el contenido y alcance del referido vicio de procedimiento administrativo, al permitir una valoración distinta de este vicio que afecta al acto administrativo en atención a la trascendencia de las infracciones del procedimiento. En tal sentido, se ha establecido que el acto administrativo adoptado estaría viciado de nulidad absoluta, cuando: a) ocurra la carencia total y absoluta de los trámites procedimentales legalmente establecidos; b) se aplique un procedimiento distinto al previsto por la ley correspondiente, es decir, cuando por una errónea calificación previa del procedimiento a seguir, se desvíe la actuación administrativa del iter procedimental que debía aplicarse de conformidad con el texto legal correspondiente (desviación de procedimiento); o c) cuando se prescinde de principios y reglas esenciales para la formación de la voluntad administrativa o se transgredan fases del procedimiento que constituyan garantías esenciales del administrado (principio de esencialidad). Cuando el vicio de procedimiento no produce una disminución efectiva, real y transcendente de las garantías del administrado, sino que representa sólo fallas o irregularidades parciales, derivadas del incumplimiento de un trámite del procedimiento, la jurisprudencia ha considerado que el vicio es sancionado con anulabilidad, ya que sólo constituyen vicios que acarrean la nulidad absoluta del acto aquellos que tengan relevancia y provoquen una lesión grave al derecho de defensa…”
Es menester destacar, que de acuerdo a la doctrina reiterada por la referida Sala, deben considerarse tres supuestos en los cuales pudiese materializarse la prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido para que proceda tal denuncia, a saber; carencia total de los trámites legalmente previstos, la aplicación de un procedimiento distinto al que legalmente corresponde y finalmente cuando se prescinde de principios y reglas esenciales para la formación de la voluntad administrativa, toda vez que cuando el vicio de procedimiento no produce una disminución real y efectiva de las garantías del administrado, por manifestar sólo fallas o irregularidades parciales derivadas del incumplimiento de algún trámite no esencial del procedimiento, el acto administrativo sería anulable, pues sólo son vicios de nulidad absoluta los que tengan relevancia y provoquen una lesión grave al derecho de defensa.
Siguiendo ese orden de ideas, el artículo 19, ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos dispone:
“…Artículo 19. Los actos de la administración serán absolutamente nulos en los siguientes casos:
(…)
4. Cuando hubieren sido dictados por autoridades manifiestamente incompetentes, o con prescindencia total y absoluta del procedimiento lealmente establecido…”
De lo anterior tenemos que el acto administrativo no puede ser producido de cualquier manera, si no que ha de seguir un procedimiento determinado, que se constituye en uno de sus elementos fundamentales, pues, como se sabe, los actos administrativos deben ser elaborados y dictados siguiendo en cada caso el procedimiento pautado legalmente al efecto, y no de cualquier manera, ya que la prescindencia total del correspondiente procedimiento o la simple omisión, retardo o distorsión de alguno de los trámites o plazos esenciales que forman parte del procedimiento de que se trate, producen la nulidad absoluta y puede acarrear responsabilidad para el funcionario del cual emane.
Por consiguiente, es fundamental el cumplimiento del respectivo procedimiento en la formación del acto administrativo, debido a que el artículo 19, ordinal 4º de la Ley Orgánica de Procedimientos Administrativos establece que los actos de la Administración serán absolutamente nulos cuando hubieren sido dictados con prescindencia total y absoluta del procedimiento legalmente establecido.
En el caso bajo análisis, se advierte que tratándose de un procedimiento administrativo sancionatorio, sustanciado contra una funcionaria pública adscrita al Fondo de Desarrollo Regional del Estado Guárico (FONDER), la Administración debía ajustar su actuación al procedimiento establecido a tales fines en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
Al respecto, de la revisión del expediente administrativo se evidencia que a la querellante se le sustanció y decidió un procedimiento administrativo sancionatorio conforme a las disposiciones contenidas en el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, tal como correspondía, aperturándose el procedimiento administrativo a solicitud de la Presidenta del Instituto accionado y respetando la oportunidad para la consignación de escritos de descargo y pruebas, solicitando como correspondía la opinión jurídica de la Consultoría de la Institución y materializando la voluntad administrativa mediante la emisión del acto administrativo correspondiente; aunado a ello, la accionante participó activamente en cada una de sus fases, una vez notificada de la apertura del aludido procedimiento administrativo; a saber, presentación de escrito de descargo y promoción de pruebas, aún cuando éste último fue declarado extemporáneo por el órgano sustanciador.
Cabe destacar, que no se advierte que se hubiese acudido a un procedimiento distinto al que legalmente correspondía, ni que se hubiese prescindido de principios y reglas esenciales para la formación de la voluntad administrativa, en consecuencia, no evidencia éste Juzgador la falta total y absoluta del procedimiento legalmente previsto alegada por la querellante, en ninguno de los supuestos definidos por la jurisprudencia para la configuración de la argumentada vulneración, razón por la que debe desestimarse este alegato. Así se decide.
Denuncia la querellante, la violación al debido proceso y al derecho a la defensa establecida en la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela en su artículo 49 numeral 1, que prevé:
“…Artículo 49.- El debido proceso se aplicará a todas las actuaciones judiciales y administrativas y, en consecuencia:
1: La defensa y la asistencia jurídica son derechos inviolables en todo estado y grado de la investigación y del proceso. Toda persona tiene derecho a ser notificada de los cargos por los cuales se le investiga; de acceder a las pruebas y de disponer del tiempo y de los medios adecuados para ejercer su defensa. Serán nulas las pruebas obtenidas mediante violación del debido proceso. Toda persona declarada culpable tiene derecho a recurrir del fallo, con las excepciones establecidas en esta Constitución y en la ley…”.
Dentro de los extremos que en materia sancionatoria debe la Administración celosamente velar por su estricto cumplimiento, se encuentran el derecho a la defensa y el debido proceso, previsto en el artículo 49 de la Constitución Bolivariana que comprenden un conjunto de previsiones entre las que figuran, el derecho a acceder a la justicia, el derecho a ser oído, el derecho a la articulación de un proceso debido, derecho de acceso a los recursos legalmente establecidos, derecho a obtener una resolución de fondo fundada en derecho, el derecho al respeto de la dignidad de la persona humana, el derecho a no ser sancionado dos veces por los mismos hechos, el derecho a ser sancionado solo por aquellos delitos, faltas o infracciones previstos en las leyes preexistentes, el derecho a la instrucción de un procedimiento previo, el derecho a la motivación de la sanción, al Juez natural, a presumirse inocente hasta que se demuestre lo contrario, entre otros.
Al respecto la Sentencia Nº 01382 de la Sala Político Administrativo del Tribunal Supremo de Justicia de fecha 07 de diciembre del 2016, dictada en el expediente Nº 2010-1116, con ponencia de la Magistrada María Carolina Ameliach Villarroel, expresó lo siguiente:
“…En este contexto, debe señalarse que el derecho al debido proceso, dentro del cual se encuentra el derecho a la defensa, comprende la articulación del proceso legalmente establecido, la posibilidad de acceder al expediente, impugnar la decisión, ser oído (audiencia del interesado), hacerse parte, ser notificado y obtener una decisión motivada, así como ser informado de los recursos pertinentes para el ejercicio de la defensa, entre otros derechos que se vienen configurando a través de la jurisprudencia, y que se desprenden de la interpretación del artículo 49 de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (Vid. sentencia de esta S.N.. 1283 de fecha 23 de octubre de 2008, ratificada -entre otras- mediante decisión Nro. 231 del 2 de marzo de 2016)…”.
De la revisión del expediente judicial y en virtud de los alegatos explanados en el escrito libelar por la parte querellante, se pudo evidenciar que en la fase de apertura del acto administrativo el órgano accionado cumplió con el procedimiento legalmente establecido, salvaguardando las garantías de la administrada, su derecho a la defensa y al debido proceso, determinando la posibilidad de ejercer su derecho de acceso a la justicia y a obtener tutela judicial efectiva de sus intereses, obteniendo el derecho de recurrir de la decisión, impugnar actos administrativos emanados del Poder Público que considere violatorios de sus derechos subjetivos, es evidente que el procedimiento administrativo de destitución dictado por el Fondo de Desarrollo Regional del Estado Guárico en contra de la querellante, estuvo debidamente motivado, expresando las razones de hecho y de derecho que sirvieron de apoyo para ejercer dicha decisión. Aunado a ello, la querellante participó activamente en el aludido procedimiento administrativo, pudiendo ejercer su defensa mediante escritos de descargo y la promoción de pruebas; en virtud de lo cual deviene en infundada la alegada violación del derecho al debido proceso y a la defensa denunciada y por lo tanto debe ser desestimada. Así se determina.
Ahora bien, al respecto la querellante señaló en el escribo libelar la violación del artículo 89 ordinal 01 de la ley del estatuto de la función pública, el cual prevé lo siguiente:
“…articulo 89: cuando el funcionario o funcionaria pública estuviere presuntamente incurso en una causal de destitución, se procederá de la siguiente manera:
1. el funcionario o funcionaria público de mayor jerarquía dentro de la respectiva unidad, solicitará a la oficina de recursos humanos la apertura de la averiguación a que hubiere lugar…”
En este orden de ideas, la parte actora denunció la existencia de dos solicitudes de apertura del procedimiento administrativo, no obstante, nada refiere la actora en cuanto a la manera en que ello afecta la esfera de derechos subjetivos que la asisten y menos aún porque ello resulta en una causal suficiente para que se declare la nulidad del acto administrativo impugnado.
Sobre este particular, este Juzgado observar de las actas que conforman el expediente administrativo, que en efecto a los folios 1 y 2 fueron consignadas sendas solicitudes de apertura de procedimientos administrativos sancionatorios en contra de la querellante, la primera suscrita por la Presidenta del Ente accionado y la segunda suscrita por la Auditora Interna (E) de la misma institución.
Sin embargo, de la revisión exhaustiva del referido expediente administrativo se pudo verificar que la Administración sustanció y decidió el procedimiento sancionatorio en base a la solicitud de apertura del procedimiento administrativo emanado de la Presidencia del Ente y que se omitió toda referencia en relación a la solicitud que hiciera la Auditora Interna (E), por lo que no se advierte que ello constituya fundamento para declarar la nulidad del acto impugnado, tal como lo pretende la querellante, por lo que debe desestimarse tal petición. Así se decide.
Adujo además la accionante, violación de los artículos 6 y 190 de la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y Trabajadoras. En tal sentido, resulta pertinente destacar que la legislación aplicable en los casos de las relaciones de empleo entre funcionarios públicos y la Administración Pública, como es el caso de la querellante, quien ejerció el cargo de Analista Legal II, es la Ley del Estatuto de la Función Pública, a tenor de lo previsto en el artículo 1 de la mencionada norma estatutaria y no la Ley Orgánica del Trabajo, los Trabajadores y Trabajadoras, pues ésta última resultaría aplicable en los casos del personal contratado al servicio de la Administración Pública y en caso del personal obrero; lo cual, confirma el propio artículo 6 de la norma laboral referida en la denuncia, por lo que se desecha este argumento. Así se determina.
Finalmente, la parte actora alegó la vulneración del artículo 89 ordinal 8 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, en este sentido, adujo por un lado, que no constan en el expediente administrativo autos de apertura de los lapsos de promoción y evacuación de pruebas; por otro lado, manifestó “…se está violando el Numeral 8 del Artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública, ya que este en ningún momento dice que podría ser prorrogable…”. Al respecto, la aludida norma prevé:

“…Artículo 89. Cuando el funcionario o funcionaria público estuviere presuntamente incurso en una causal de destitución, se procederá de la siguiente manera:
(…)
8. La máxima autoridad del órgano o ente decidirá dentro de los cinco días hábiles siguientes al dictamen de la Consultoría Jurídica y notificará al funcionario o funcionaria público investigado del resultado, indicándole en la misma notificación del acto administrativo el recurso jurisdiccional que procediere contra dicho acto, el tribunal por ante el cual podrá interponerlo y el término para su presentación.
Respecto a la falta de autos de apertura de los lapsos de promoción y evacuación de pruebas, se advierte que de la revisión del expediente administrativo se evidencia, que el órgano accionado, actuando dentro de su competencia procedió a notificar por escrito a la querellante del inicio del procedimiento administrativo sancionatorio, haciendo de su conocimiento los supuestos sancionables que le fueron imputados, así como su derecho de acceder a la revisión del expediente administrativo, dándole la oportunidad de que ejerciera su derecho a la defensa y al debido proceso, no sólo al indicar la oportunidad para la consignación del escrito de descargo, sino que notificó además que, concluido el lapso para la consignación del mencionado escrito de descargo disponía de un lapso de cinco (05) días para promover y evacuar las pruebas que considerase pertinente a la defensa de sus derechos e intereses, tal como lo dispone el artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública.
No pasa desapercibido para este Sentenciador, que la querellante manifestó en el escrito libelar que se negó a recibir la notificación de la apertura del procedimiento administrativo sancionatorio, lo cual puede corroborarse del Acta de fecha 31 de agosto de 2018, inserta al folio diecisiete (17) del expediente administrativo, no obstante, se evidencia al folio dieciocho (18) del aludido expediente, que la querellante solicitó copia del expediente disciplinario en cuestión, mismas que fueron acordadas y recibidas por ella el 05 de septiembre de 2018, según se puede evidenciar al folio diecinueve (19) del mencionado expediente, por lo que puede deducirse que tuvo acceso al expediente y estuvo en conocimiento de los lapsos a que se refiere la referida norma. Por lo tanto, en criterio de quien aquí juzga, debe desestimarse por infundado el alegato referido a la vulneración de la disposición contenida en el numeral 8 del artículo 89 de la Ley del Estatuto de la Función Pública. Así se decide.
Desestimados como fueron los argumentos y alegatos expuestos por la parte accionante en el presente asunto, y con fundamento en lo anterior debe este Juzgador declarar Sin Lugar la querella funcionarial interpuesta. Así se declara.
III
DECISIÓN
Por los razonamientos antes expuestos, este Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico administrando justicia en nombre de la República y por autoridad de la ley, declara: SIN LUGAR la querella funcionarial interpuesta por la ciudadana JUDITH RAQUEL CARABALLO TORRES (Cédula de Identidad Nº 13.875.965).entonces asistida por el abogado Ciro José CASTRO ROJAS (INPREABOGADO Nº 30.009), contra el FONDO DE DESARROLLO REGIONAL DEL ESTADO GUÁRICO (FONDER).
Publíquese, regístrese y notifíquese. Archívese copia digital de la presente decisión en el copiador de sentencias de este Juzgado. Cúmplase lo ordenado.
Dada, firmada y sellada en el Despacho del Juzgado Superior Contencioso Administrativo de la Circunscripción Judicial del estado Guárico, veinte (20) día del mes de febrero del año dos mil veinte (2020). Años 209° de la Independencia y 161° de la Federación.
El Juez,

Abog. RAFAEL A. DELCE ZABALA
La Secretaria,

Abog. GLEIMAR C. ANDRADE ESTANGA

RADZ
Exp. Nº JP41-G-2019-000003

En la misma fecha, siendo las doce y cincuenta de la tarde (12:50 p.m.) se publicó la presente decisión bajo el Nº PJ0102020000011 y se agregó a las actuaciones del expediente. De igual manera, se hizo la correspondiente publicación en el portal informático http://guarico.tsj.gob.ve/. Dejándose la copia ordenada para el copiador correspondiente.
La Secretaria,

Abog. GLEIMAR C. ANDRADE ESTANGA